基层政府权力腐败现状与治理

颜英利

【摘要】基层政府权力腐败具有次数多、合谋多、关键岗位参与多等特征，虽然中央和地方政府都在积极推动基层政府权力腐败的治理工作，但由于治理体系不完善等因素影响，基层政府权力腐败尚未得到全面遏制，需从发挥法律渠道作用、整合官方与民间力量、发挥信息化渠道作用等方面进一步拓宽治理渠道。

【关键词】反腐 基层权力腐败 治理路径

【中图分类号】D6 【文献标识码】A

2015年新年伊始，习近平就对做好党风廉政建设和反腐工作提出了新的要求，其中之一就是在反腐问题上“要保持高压态势不放松”，必须以零容忍的态度、以猛药去疴的决心对腐败坚决举起正义利剑，彰显出党中央势必将反腐进行到底的坚定决定和强大信心。反腐是一项艰巨的任务，任重而道远；反腐的任重在于要打“大老虎”，而反腐的道远则在于还要打“苍蝇”，老虎虽大但有数，苍蝇虽小但众多。正是众多苍蝇们的蝇营狗苟才导致我国基层政府权力腐败现象的滋生，损害了党在人民群众中的形象。目前，以习近平同志为首的党中央正致力于全面深化改革的重大部署，治理基层政府权力腐败，坚持老虎、苍蝇一起打，不仅是深化改革的内容之一，也是广大人民的迫切期待。如何有效遏制直至杜绝基层腐败是一个值得探讨的课题。

基层政府权力腐败的基本特征

基层政府权力腐败是指县级以下政府出现的权力腐败，它会带来极其恶劣的影响，表现在影响党和政府在群众中的威信，损害了群众的利益甚至导致大量的资产损失等方面①。老虎、苍蝇各有其道，从实践来看，基层政府权力腐败具有次数多、合谋腐败频发，关键岗位参与多等特征。不可轻视的是，苍蝇虽不大，其危害性、破坏性及影响性却一点也不小。

腐败次数多。从基层政府权力腐败来看，由于基层财政经费总量规模较小，且大项目、大支出较少，这就使得基层政府权利腐败时单次金额较少，但这种小金额难以满足贪腐人员的需求，如贪污几千元无法从根本上改变基层政府职员的生活状态，这就会持续地激发其进行贪污，通过累计的方式获取更多的资金，最终导致贪腐金额达到一定的程度。何谓“小腐巨贪”？小腐并非腐败轻微，而是指官职不算太高的苍蝇之腐；而小苍蝇之腐日积月累，一样可以形成大贪。如山东省临沂市房地产契税征收工作的科级干部杨宗玉，其累计贪污金额达到768万余元；曾经的河北省秦皇岛市北戴河区供水总公司总经理马超群家中屯金上亿元，可谓一只“绿头大苍蝇”。

窝案腐败多。从实践来看，大量的基层政府权力腐败都发展为“窝案”、集体腐败等，即表现为一名领导干部团结若干下属开展腐败行为②。如曾经在宿迁市三棵树乡政府发生的腐败案件就涉及到时任乡党委书记、副乡长和安置办公室主任，三人串谋将建设指挥部的资金转入个人开设的企业，并利用这一企业承揽工程，这就是典型的合谋腐败。合谋的危害在哪里？就像一只苍蝇通过到处叮闻而播撒细菌，使腐败像瘟疫般传染至整个官场，带坏全社会风气，将一颗大树从根部蛀空蚀尽。这难道不可怕吗？

关键岗位腐败多。基层政府人员数量较少，一般而言乡政府仅几十名工作人员（不包括教师等事业编制人员），而资金使用的签字权更是被控制在少数人的手中，且资金支取、会计核算需要出纳、会计等人员的参与，这就使得这些关键岗位基层职工参与较多，而一些非关键岗位如办公室普通办事员等则参与腐败的机会较少。以深圳市为例，2012年3月～2013年5月，深圳市共有5名街道党工委书记被检察机关立案查处，街道工作人员的数量更是达到53名，由此可见关键岗位的参与是贪腐行为发生的重要表现。

基层政府权力腐败治理的现状及存在问题

基层政府权力腐败治理的现状。一是基层政府权力腐败治理的制度建立。为规范基层政府行为，有效遏制基层政府权利腐败问题，各级政府层面纷纷采取行动，出台积极的举措。十八大明确指出腐败问题会对党造成致命伤害，甚至可能导致亡党亡国。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，加强反腐败体制机制创新和制度保障。为推动反腐败行为的落实，中央出台了一系列的制度，如从规划上出台了《建立健全惩治和预防腐败体系2013～2017年工作规划》、《中央巡视工作规划（2013～2017年）》等；在党员干部的管理上出台了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《农村基层干部廉洁履行职责若干规定》、《中国共产党巡视工作条例（试行）》等制度；在权利腐败的处理上出台了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《中国共产党纪律处分条例》、《行政机关公务员处分条例》等制度，以此构建了一个较为完备的反腐败制度体系。

二是基层政府权力腐败治理的执行措施。治理基层政府权利腐败的行动可以从中央与地方两个层面来考察。首先，从中央层面来看，当前中央正积极推行“反四风”、“八项规定”，践行党的群众路线等活动，这对于遏制权利腐败具有重大的意义。特别是，随着网络反腐、派驻工作组巡视等反腐渠道的畅通，中央对基层政府腐败行为的治理力度正在加大。其次，从地方层面来看，目前各地都积极探索反腐败工作的新机制，并进一步完善传统的预防和惩治腐败行为的力度，尽管国家层面的反腐败法尚未出台，但许多地方都已经在积极运用法律制度来开展反腐工作，湖南省就出台了多项相关法律，再如山西积极构建了“阳光农廉网”预防农村腐败。

基层政府权力腐败治理中存在的问题。基础反腐的关键就在于通过打苍蝇，使权力环境得到净化。“打苍蝇，这么多的苍蝇能打完吗？打完了不还会再滋生出来吗？”老百姓的忧虑并非没有根据。基层政府权利腐败之所以屡禁不止，甚至随着反腐败力度的加大，一些腐败案例还在增多，除表明各种隐藏的腐败行为较多，还有其内在的原因，上有政策、下有对策，有令不行、有禁不止等治理体系不完善，基层政府内部权利模式的低俗化等都会阻碍基层反腐的实施与开展。

一是基层权力监督的缺失造成治理难。首先，基层政府权利制约容易失衡，总体来看，目前基层政府特别是乡、镇一级政府容易出现书记、乡镇长“一家独大”的问题，在各种经济社会活动中领导者决策后能够得到下属的拥护和支持，这就使得领导者的权利可能失去监督，导致各种腐败问题的产生。其次，基层政府纪检等部门力量相对薄弱、独立性有待增强，乡镇一级政府部门虽然配备有纪检书记，并进入党委班子，但由于纪检部门的经费等都需要书记、镇长的支持，这就使得纪检工作的独立性相对偏弱，在没有“一把手”支持的背景下难以真正将反腐败工作抓出成效。再次，基层政府预防和惩治腐败措施力度不够，部分基层政府纪委更多的是贯彻上级的指示，落实各种治理腐败的举措，自身工作的主动性不够，难以创新性地推动腐败治理工作的开展③。

二是基层权力腐败的特征造成治理难。首先，基层政府官员“蚁贪”的特点导致其治理难度大，“蚁贪”即时间上虽有间断，但基层政府官员持续性地利用各种机会贪占小额的公款，由于小金额腐败具有隐蔽性，如对于基层政府领导者可以编制各种理由进行核报，并且不需要繁琐的审批，这就使得贪腐行为“正规化”，导致部分基层政府利用权力长期性的贪腐。其次，基层政府官员的“串谋”加大了治理难度，在集中核算、民主决策等管理模式下，单个基层政府领导者或者说经手人员难以获得足够的授权将资金支取出来，必须通过与他人合谋才能更加便捷地进行资金支取，并且被发现的概率要小很多。这就容易出现“一把手”联合会计等关键岗位员工共同腐败，而财会人员则利用其专业性将账务做得更加的逼真，使虚假的经济活动转变为真实的活动，要发现其中的问题难度大。

三是基层权力关系的低俗化导致治理难。首先，政府官员之间的“人情”或“情人”关系网络影响腐败治理，基层官员由于数量较少，相互之间很熟悉，并且在工作中需要相互支持，从而容易形成一种你帮我扶的人情关系网络，即便发现腐败的线索也会有意地提醒对方进行处理，而不是将其绳之以法，让法律对这种贪腐行为进行制裁。其次，基层官员升迁难度大，长时间在一个岗位、一个地区工作导致腐败治理难度大，由于工作的长期性，基础政府官员对于某一类型岗位中潜在的漏洞或者说贪污机会都较为熟悉，并充分了解如何有效规避纪检监察部门的检查，同时其思想上也容易滋生升迁无望不如追求实际利益的思想，这就使得要通过廉政文化等对其进行教育，有效的预防腐败难度更大。

开辟基层政府权力腐败治理的有效路径

近年来，虽然我国在治理权力腐败工作上取得明显成效，但在一些基层政府依然存在权力腐败的问题，而且这些问题对群众影响大，发生的总量及规模也较大，因此，必须强化治理基层权利腐败问题，借助习近平反腐的高压态势开辟基层政府权利腐败治理的有效路径。

第一，充分发挥法治的作用，强化基层政府权力腐败治理的决心。民主与法治是一对孪生兄弟，政治民主是需要法治作为强有力的保障，否则，政治民主就会成为一纸空谈，权力腐败就会凌驾于法治之上。因此，政府要依据民主法治的理念，不断构建和完善反腐法律体系。

首先，要加快立法步伐，针对当前国内尚缺乏国家层面反腐败立法的现状，建议全面总结地方腐败治理中的立法经验，积极从国家层面开展立法工作，尽快出台专门的腐败治理包括基层腐败治理的法律法规。同时，省级党委政府可以利用立法权，积极出台地方层面的法律法规。反腐败的相关法律法规制定得具体详细，可以提高政治权利腐败的效率，这正是广大人民群众所希望的。例如，国家出台的关于“三公消费”的法律法规，严格控制政府官员的“三公消费”，一旦违反规定，各级监督部门就会介入调查，并予以惩处。这对于治理基础政府权力腐败具有十分积极的作用。其次，要加强法律宣传，我国相关的法律、政策中对治理腐败行为都有较为明确的规定，如《刑法》第三百八十二条对贪污罪进行了明确，有关部门要组织基层官员全面地学习这些法律法规，发挥法律的作用。

第二，整合各方面有用力量，加大基层政府权力腐败治理的力度。首先，要进一步加大纪检监察部门的监督执法力度，对于发现的各种贪污腐败线索，要全面、客观地进行核实，并严格执法。纪检监察制度是政府权力监督最为有效的手段之一。纪检监察部门在构建和谐社会中起到稳压、调节、助推的作用。纪检监察部门就像啄木鸟一样，可以将腐蚀中国社会主义建设的“蛀虫”啄出，给权力腐败分子以沉重的打击。其次，要充分利用民间力量监督腐败行为，在基层官员监督体系不完善的背景下，要充分利用基层群众特别是具有会计专业背景群众开展监督活动，发现基层官员中的贪污腐败行为。这一过程中，要建立完善的参与监督群众隐私保护制度，确保群众的生命财产安全。再次，要整合纪检监察部门、信访维稳部门等不同政府部门的力量，形成信息沟通与信息反馈的联动机制，对于信访中发现的各类问题，纪检监察部门要与上访群众进行充分的沟通，挖掘有价值的线索，加大反腐力度。

第三，通过制度文化的建设与宣传，加强基层干部廉政思想教育。美国前国务卿希拉里曾说过：“文化是一种软实力。”近年来，我国文化产业发展迅速，文化对一个国家和社会的发展会产生巨大的影响，而这种影响是以潜移默化的方式存在的。因此，在治理基层政府权力腐败，加强廉政建设过程中，要特别重视廉政文化的宣传与教育。

目前，我国廉政文化宣传大都局限于党内宣传，各级政府机关和事业单位都会设置专门的宣传部门来大力宣传各种法律法规、政策方针和廉政文化等。但我国基层政府宣传部门的宣传教育工作并不务实，往往通过举办一些隔靴搔痒的活动来进行廉政文化宣传和教育，而这些活动大都流于形式，十分乏味，效果不佳。这不仅会导致党员不重视廉政文化的宣传与学习，更会造成广大人民群众的反感。因此，在加强廉政文化宣传与教育的过程中，基层政府要坚持“求真务实”的基本原则，能够将廉政文化宣传与教育真正落实到实处。

基层政府加强廉政文化的宣传与教育，首先要让广大人民群众参与进来。不断增强人民群众参与反腐的意识，唤醒民众的民主意识和权利意识。基层政府要广泛地与广大人民群众进行联系，通过网络、电视、广播、报纸等媒体发布腐败行为及普及相关法律法规，鼓励民众积极监督并举报腐败行为。人民群众的民主意识和权利意识的觉醒，会使政府权利腐败面临强大的监督和舆论压力，一旦政府官员出现腐败行为，就会被举报，受到法律制裁。

第四，运用现代网络信息技术，积极建立新的权力腐败监管体系。随着信息技术的发展，基层政府也要创新反腐手段，充分利用网络反腐这一新途径。网络反腐具有低成本、公开、高效、传播速度快等优势。

首先，要充分利用信息化手段推进基层政府信息公开，从源头上遏制腐败。针对当前基层政府中利用信息不公开贪污腐败的问题，建议建立完善的信息公开制度，明确公开的内容，提高信息公开的时效性。对于事关群众利益的医保、养老保险等资金使用情况，要充分利用互联网的查询等功能，通过建立信息库的方式提供查询服务，弱化管理漏洞中潜藏的腐败。不仅政府要建立专门的信息公开网站，基层政府也可以鼓励并监督社会民间组织建立专门的防腐网站，专门报道各类腐败行为和事实。但我们要注意的是，基层政府要严格监管网站，谨防出现恶意流言中伤，影响社会稳定。

其次，要充分利用信息化手段加大反腐败宣传与治理工作，包括利用网络接受群众举报。特别是在微信、微博等工具应用广泛的背景下，要建立完善的网络舆情监督体系，对网络中出现的各种反腐信息进行总结，以强化腐败行为治理。网络反腐并不是只有优势，我们也要注意其存在的缺陷和不足。例如，网络群众举报的可信度问题。由于网络群众举报大都是匿名举报，被举报的个人或行为有可能是虚假的，这就会给被举报人带来一定的负面影响，同时也会浪费司法机关的工作时间、精力、物力等。此外，基层政府鼓励人民群众网络实名举报腐败行为的同时，也要注重保护举报人权利和生命安全。

反腐反映了一个国家的权利意识与民主意识，反腐是国家建设与发展过程所无法逾越的一个障碍，但反腐也是国家走向繁荣与富强的加速器。虽然反腐的形式依然严峻，但以习近平为总书记的党中央对反腐有着坚定的信念与坚强的信心，尤其是随着我国法制建设的日益完善，一些领导干部的权利腐败必将由不敢走向不能，由不能发展为不愿，使贪腐老虎和苍蝇们彻底消失于无形。

（作者单位：南阳理工学院）

【注释】

①廖琳：“浅谈对基层政府权力腐败监督的有效路径”，《求实》，2013年第S1期，第23～25页。

②郑娟：“完善基层政府权力制约和监督机制”，《宁波经济》，2014年第1期，第33～35页。

③赵树凯：“县乡政府治理的危机与变革—事权分配和互动模式的结构性调整”，《人民论坛·学术前沿》，2013年第21期，第14～29页。

责编/许国荣（实习）