“省直管县”体制改革的反功能及其消解

朱进芳

摘要：反功能是指不利于体系的适应或调整的可观察到的结果。由于认识上存在误区、政府间的利益博弈、制度之间的相互冲突、政府职能转型滞后等因素，导致当前我国“省直管县”体制改革实践中出现各级政府利益格局和关系复杂化、完整的区域结构和公共服务体系散乱化、垂直管理部门处境定位模糊化、政府部门机构膨胀化等反功能。欲使这些反功能得以消解，需要正确认识和定位省直管县改革属性，最大程度地达成思想上的共识；构建政府间合理的利益协调机制，促进彼此之间的合作；加快顶层制度整体设计，化解制度冲突；抓住政府公共服务职能建设这一关键，抑制机构膨胀。

关键词：“省直管县”改革；反功能；消解；政府博弈；利益协调机制

中图分类号：D630

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2015）09-0008-05

近年来，“省直管县”体制改革作为我国行政管理体制改革领域的一个重要探索，一直在积极推进。从最初的强县扩权、扩权强县、省直管县财政体制改革，到完全意义上的省直管县行政体制改革……毋庸置疑，此项改革已经全面推进，成为地方政府治理的一种创新形式。随着新型城镇化战略的实施，党和政府对省直管县体制改革更给予了高度重视。十八届三中全会报告明确提出：“优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县 （ 市） 体制改革。”但是这项体制改革创新的实际进程是否如设想中那么简单？省直管县（市）发展的速率和成效是否为想象的那样？人们在热议省直管县改革的种种预期功能的时候，对制度创新会存在的“创新—效果悖论” 似乎存在着某种程度的忽视。本文运用默顿关于功能的分析范式，探讨省直管县体制改革实际进程中出现的预期之外的反功能，并就其原因和消解对策提出一些粗浅的看法，以期利于这项改革在实践中更加稳步健康地推进。

一、“省直管县”体制改革的反功能

反功能是美国著名社会学家默顿在《社会学功能分析的典范》一文中提出的概念。默顿对传统功能分析流派的假设，即社会的功能统一性、普遍的功能主义以及不可或缺性进行了批判，并提出了关于社会结构“功能复杂性”的理论，构建了新的功能分析范式，即显功能和隐功能、正功能和反功能。默顿认为，所谓正功能，就是事物所能够产生的积极作用和积极功能。任何事物都具有积极的正功能，“正功能有助于一个体系的适应或顺应”。[1]但社会结构还存在着反功能，即“不利于体系的适应或调整的可观察到的结果”。[2]这种反功能能够降低社会结构自身的适应能力，并最终导致社会结构的自我解体。除此之外，社会结构还存在着功能偏差和潜功能等。这一理论分析范式一方面指出了制度风险存在的可能性，另一方面也揭示了制度出现功能偏差的具体形式。由于社会结构是社会制度的现实表现之一，结构功能的复杂性和难以确定性，预示着制度功能难以确定而存在着制度风险。有学者指出，“真正的制度风险是反身性的制度风险，即是制度自身被预期的功能出现偏差而产生的不确定性。”[3]学术界对于功能的研究，大多是从正功能的角度讲的，往往忽略其负功能的研究。对省直管县体制改革的正功能，学术界谈的也很多，这里不再赘述，仅就其反功能来看，主要表现在以下几个方面：

（一）省、市、县各级政府间关系和利益格局趋于复杂化

在扩权强县、财政体制的省直管县试点阶段，市和县的行政隶属关系没有发生大的变化，但随着向行政体制的省直管县体制的迈进，地级市和直管县原有的关系开始发生根本的改变，原有上下级的行政隶属关系被平等地位所取代。这种关系的改变促使各级政府原有的利益格局也随之发生重大调整和改变。各级政府的关系和利益格局变得更加复杂，如果不能妥善处理，市与县之间、县与县之间的利益争夺在所难免。省级政府从自身利益出发，一般会对省直管县改革采取支持的态度，但省级政府还有平衡各方的责任，它对省直管县改革的支持一般以不影响地级市的发展为限。地级市是省直管县体制改革中利益流出最为明显的层级，从自身利益出发，其很难对省直管县改革报以积极响应的态度。从一些试点地区来看，改革以后，普遍出现了原有地级市对省直管县支持力度大大降低，与扩权县或省直管县“争利”，甚至以消极手段或政策抵制省直管县改革的情况。例如，在某些改革试点地区，权力反复地被放了收、收了放，有些地级市虽然不敢公然抵制上级的政策，但却通过“县改区”的临时政策调整，变相阻扰省直管县体制改革，这些现象都折射出了各级政府间利益关系进一步复杂化的状况。

（二）完整的区域结构和公共服务体系走向散乱化

长期实行的市管县管理体制使我国在一定的行政区域范围内，形成明显的区域性经济、产业结构和完整的区域规划。省直管县体制改革的实行，至少从短期来看，在一定程度上打破了这种完整统一性。除此之外，还涉及到更重要的区域公共服务体系的完整性问题。在市管县体制下，地级市和县共处于一个统一的公共服务体系之中，省直管县的推进，割裂了原有的系统，使整体性的公共服务体系趋于散乱化。原来对所辖区域内公共服务起领导作用的地级市，可能由于资金调度和支出责任分担不到位，资金调度和成本补偿出现困难，不再积极地对区域性公共产品和服务负责；县级政府由于公共服务能力和水平低下，又很难承担重任。另外，有些大型的公共服务本身就不是一个县级政府能够独立完成的，而是需要众多区域内的地方政府和部门协同配合才能完成，比如跨县公交、抗旱救灾、区域供水等。因此省直管县体制改革可能引发区域公共产品和服务供给失调，甚至出现危机。

（三）垂直管理部门处境定位模糊化

众所周知，土地、金融、海关、工商、税务、烟草、交通、质检、药监等这些部门在地方经济发展中占据着非常重要的地位，地方经济发展很大部分的行政和经济资源都掌控在这些部门手中，根据我国的行政管理体制，中央或省级以下单位实行的是垂直化管理，各自都遵从自上而下的一套垂直行政体制和管理方式。不可否认，现行的垂直管理体制在解决地区保护主义、提高管理效率方面确实有一定的功效。但是，这种垂直化管理体制也有其自身的局限性，它打破了一级政府完整的行政运行体系，大大弱化了一级政府对本级人大及其常委会负责并报告工作的效力。尤其是省直管县体制改革，使这些垂直管理部门的处境定位更加尴尬模糊化。这些部门，县里虽然看得见，但未必管得着。他们既要服务块块，也要服从条条，在相关扩权政策没有明确之前，既害怕会受到不支持改革创新的指责，又害怕出错，承担风险，经常处于上下为难、困惑无助的境地。这增加了省直管县体制改革的阻力和不确定性。

（四）政府部门机构进一步膨胀化

省直管县体制改革，尤其是对于中西部地区的一些辖县大省来说，意味着省级机构和直管县级机构的管理事务将增加数倍乃至数十倍。这种情况下，以其现有规模管理起来将会力不从心，这为部分省级政府和直管县级政府扩大规模、机构膨胀提供了冠冕堂皇的理由，有些省直管县领导干部甚至把省直管县改革看作是提高行政级别、扩大行政权力的大好机会，趁机扩充人员，增加编制，提高级别和待遇。显然，这在一定程度上与省直管县改革缩减行政层级，降低行政成本、提高行政效率的初衷和预期相背离。

二、“省直管县”体制改革产生反功能的原因分析

为什么一项新的制度的实施会产生这些预期之外的反功能？新制度经济学中的某些观点也许有助于我们认识这一客观现象。制度创新过程是多个经济人和利益主体相互博弈的过程。根据“理性经济人”的假设，各级政府作为不同的“经济人”和利益主体，均有追逐各自利益最大化的本质属性，他们不同的利益诉求和行为逻辑必然会对制度改革产生不同的效果。其次，现实中的制度变革一般难以以整个体系同时变化的方式进行，更多的时候选择的是不同制度依次变革的方式推进，这就使整个制度体系变革相对于现实生活需求表现出一定的迟滞性，也造成了不同制度之间的不协调甚至相互冲突。任何制度都处于一定的制度环境中，一旦制度与其他正式制度和非正式制度发生不适应或冲突，制度出现功能失调、发生功能偏差就在所难免。现实中一项新的制度变革在实施中可能会出现预期之外的功能和效果，其主要原因是该制度和现存的制度环境之间缺乏必要的“耦合”。换而言之，“只有相互一致和相互支持的制度安排才是富有效率和可维系的，否则就会造成制度之间的冲突。”[4]省直管县体制改革出现反功能的原因主要有：

（一）认识上存在的误区

近年来，在中央政府的强力号召下，各地省直管县改革也在风风火火的进行中。但从近十年来各地实践情况和理论界讨论来看，这一改革仍然缺乏广泛的共识，甚至存在着不少认识上的误区。例如，由于市管县体制在长期的演进过程中存在着种种弊端，因此不少人认为省直管县体制就是要彻底否定和取代市管县体制，还有人认为省直管县体制改革就是要弱化地级市的发展。[5]这些错误的认识极容易导致省直管县体制改革实践中各级政府行为出现偏差：第一，“跟风”。当下，大多数人们普遍看好省直管县改革的前景和积极意义，因此个别省甚至不顾实际情况，盲目打着紧跟潮流、“与时俱进”的旗号，热衷于省直管县改革，但实际上扩权和放权的落实到位情况不容乐观。第二，“畏惧”。受根深蒂固的传统权力本位思想的影响，市级政府从自身利益出发，不习惯把权力下放，对省直管县改革存在着本能的排斥与畏惧心理。第三，“依赖”。与市级政府的畏惧排斥不同，一些县级政府则非常热衷、甚至依赖于省直管县改革，把县域发展的希望全部寄托于省直管。其实，中国县级行政单位众多，并不是所有的县都有条件参与试点，因此，对于没有条件参与这一改革的县来说，还需要探索省直管县以外的其他方式来促进自身的发展。上述这些做法都会导致实践中省直管县改革被不同程度地扭曲，从而出现反功能。

（二）各级政府的利益博弈

如前所述，制度创新的根本动力来自于对潜在利益的预期和追求，各级政府在省直管县体制改革中所获得的净收益的多少，将决定他们对于这项改革的态度。各级政府由于在省直管县的制度创新中利益目标出现差异，对于省直管县的态度和行为难免出现分歧，于是你重视我敷衍，你有政策我有对策，博弈可能就此产生。站在中央政府的角度来看，省直管县改革促使各种资源分配更多地向县域倾斜，提升县域经济的快速发展，这不仅会带来巨大的经济社会效益，也有利于新型城镇化战略的实施。中央政府能在承担较低的制度创新成本同时分享到更多收益和好处，出于社会整体利益考虑，对各地的省直管县试点工作，中央明确持积极支持的态度。对于省级政府来说，从省直管县体制创新中得到的收益也是明显和有保障的，县域经济的快速发展壮大了省的经济实力，因此，省级政府对省直管县体制改革总体上也是持支持态度的，但省级政府还有一个平衡各方的责任，因此这种支持的力度往往以不影响地级市的发展为前提。但省直管县改革目标的实现并不是由中央政府或省级政府单独能够决定，还需要地方政府的相关制度创新和政策配套，尤其是地级市和直管县的态度和行为逻辑将在很大程度上直接影响到省直管县改革的效果。相比中央和省级政府，从短期来看，地级市在省直管县改革中利益流出最为明显。省直管县改革可能意味着地级市原来截留和支配县级各种资源的机会失去了，也不再拥有对县域进行领导的政治优势感。因此尽管迫于省级政府的压力，地级市表面上接受省直管县体制，但在行动上，并不一定会真正积极配合。省直管县体制改革中，县级政府是最大和最直接的受益者，县政府有了更多可以支配的财物和各种经济社会管理权，不仅使县域发展拥有了极大的空间，也为展现政府官员的政绩，使县级官员与地级市官员的关系基本处于平等地位提供了条件，因此县级政府的态度是最积极的。从以上分析可以看出，“省直管县体制改革包括多方利益的博弈与协调，以及省、市、县之间的关系重新确立和各自角色的重新定位。这就是省管县的地方行政体制改革会受到一些隐形抗拒的原因。”[6]

（三）制度之间的冲突

“从‘市管县’到‘省管县’的行政层级改革，绝不仅仅是一个取消地级管理层的简单问题，而是广泛涉及到行政管理层级与管理幅度的统一调整，省与市、县职能的重新界定与配置，地方政府内部事权、财权的重新安排，政府、市场与社会关系的重构，司法体制、干部人事制度的改革，地方政府权力的政治监督等一系列重大体制改革。”[7]在这一系列的重大体制变革中，在各个不同地区、不同阶段，各项制度变革的要求和进程都会有所不同，这就会造成制度之间的冲突。一方面，我国幅员辽阔，地域发展差异十分明显，因此近年来我国省直管县制度创新主要是在国家宏观指导下由地方依据各地情况进行试点和探索。各个试点地方经济发展水平不同，对相关制度创新的要求也会不同，另外，地方政府的态度，试点地区所遇到的问题，这些因素都会影响到不同地区制度变革的进程，从而产生不同地区之间的制度差异和制度冲突。另一方面，现实制度变革中，往往是有阶段有重点地依次渐进推进，这也可能造成制度之间的相互冲突。例如，在省直管县改革的第一阶段，财政体制影响更大，所以在第一阶段，以财政制度创新为重点。在第二阶段，行政体制改革则是省直管县改革的重点和核心。从目前实践情况来看，很多地区在财政体制的省直管县改革方面取得了明显的进展，而行政体制的省直管县体制改革难度要大得多，很多地方在真正涉及行政体制改革的关键问题上创新进程缓慢甚至停滞不前，许多相关配套改革措施难以跟上，这也为制度之间的冲突提供了可能。因此，省直管县体制改革作为一项复杂的系统工程，需要我们避免简单化的做法，从系统、整体的高度，带有前瞻性地去谋划、设计，否则，由制度冲突所导致的制度改革的反功能将难以避免。

（四）政府职能转型滞后

忽视政府职能转变在省直管县体制改革中的关键作用，没有很好地发挥政府职能转变在省直管县改革中的内在催化作用，是省直管县体制改革中反功能产生的又一个重要原因。仅从外部特征来看，省直管县体制改革主要是省级政府把经济、社会发展等一些权力直接赋予县级政府，省县关系实现直接对接。但改革的实质是政府职能的转变。如果不能以政府职能的转变为依托，省直管县体制改革可能会在缩减行政层级、降低行政成本、促进县域经济发展方面取得一些进展，但难以有实质性的突破，甚至还会出现新的体制下预期之外的比市管县体制更为严重的后果。如前所述，实践中省直管县体制改革不仅没有解决市管县体制下政府之间的同质化竞争，反而有可能使之进一步恶化，各级政府间的利益关系进一步复杂化。同时，改革也有可能再一次落入机构精简与膨胀、权力上收与下放的循环怪圈之中，这都与各级政府不能合理界定政府的角色和职能，正确处理政府与市场的关系有直接关系。中共中央在《关于深化行政管理体制改革的意见》中曾明确提出，深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心。因此，省直管县体制改革，不能只在行政层级上下功夫，应站在行政管理体制改革和政府转型的战略高度去谋划，要把实现政府职能转变，建设服务型政府作为贯穿始终的核心。

三、化解“省直管县”体制改革反功能的对策建议

（一）正确认识和定位省直管县改革，最大程度地达成思想上的共识

当前及未来若干年，我国处于新型城镇化发展的关键时期，“从政策走势上来看，省直管县改革与城镇化发展进一步融合，推进县城快速发展是新型城镇化的一个重要方向。”[8] 因此，必须站在新型城镇化发展的战略高度来看待省直管县体制改革，坚持这一大方向不能动摇。但中国是一个地区间资源禀赋各异、经济社会发展水平差别很大的国家，正视这种现实，不搞“一刀切”，尊重地区之间的差异性，允许不同管理层次和多种地方政府管理模式并存，也是合理的、必要的。必须清楚地认识到，实行省直管县体制改革，并不是说要以此来彻底否定和替代市管县体制，而只是对市管县体制存在问题的一种修正和完善。省管县与市管县体制并非非此即彼，水火不相容，而是在很长时间内要相辅相成，我们要认清两者之间的辩证关系，这样才能在实践中避免盲目和折腾。另外，省直管县体制改革也绝不是要以县域的发展来弱化或取代地级市的发展，试想，中国那么多县，不可能都由省级政府直接管理，省直管县改革目的是要进一步完善市、县的功能定位，使之更加合理，最终为市、县分治奠定基础。因此，省直管县改革在短期内可能会造成地级市的利益流失，但辩证来看，却为地级市长远地发挥其区域性中心城市增长极的辐射带动作用，创造了更好的条件。

（二）协调各方利益，促进地级市和省直管县的合作

省直管县改革中所涉及到的政府利益博弈昭示我们，在省直管县体制改革中，既要考虑各地区的实际情况和承受能力，稳步推进，也要高度重视政府之间的利益博弈，通过建立合理的利益共享和成本分担机制来化解矛盾，形成合力。如果上级政府只重视制度创新，只给政策，而没有协调好下级政府在省直管县改革中的利益矛盾，则地方政府在执行相关政策中的阻力和消极情绪在所难免。

1对地级市政府进行适当的财政补偿。改革开放以来，地级市在城镇化进程中做出过很大的贡献，在新型城镇化进程中，地级市作为中心城市的带动作用依然要高度重视，继续发挥。省直管县体制改革，地级市的地位和利益受到了一定程度的冲击和挑战，因此省级政府可以通过转移支付等方式，把从制度变革中取得的收益适当分出一部分与地级市共享，加大对地级市财政的补贴力度。另外，要依据财力与事权相适应的原则，减免原本由地级市承担的一些财政支出项目。对县的配套资金，省级政府要进行全省统筹，不能再由地级市承担。如果有些公共服务项目必须由各级政府共同承担，那么，需要建立合理的利益共享和成本分担机制。

2处理好地级市与直管县之间的竞争矛盾。省直管县体制改革的推进，将直管县与地级市置于平等的竞争地位，这必定会引起它们之间的利益争夺，加剧它们之间的矛盾。在这种情况下，迫切需要省级政府发挥统筹协调的作用，来化解两者之间的矛盾和竞争，在项目、资金、政策等资源分配中要坚持统筹兼顾的原则，不能顾此失彼，既要满足直管县的经济发展需求，也要顾及地级市经济的长远发展。

3协调好地方政府的不同发展诉求。省级政府可以从地级市和省直管县各自的优势出发，制定错位发展政策措施，加强地级市和省直管县的合作，谋求共同发展。对于需要处理的共同事务，省级政府可以考虑构建问题处理机制，甚至组建跨界的区域性协调机构，来促进各级政府之间的协调沟通和有序发展。另外，省、市、县之间应打破“职责同构”模式。我国政府在纵向关系上是“职责同构”， 强调上下对口，这为“市卡县”“省卡县”提供了便利。省直管县体制改革，应该进一步厘清不同层级政府的角色和职能定位，尤其要明确省和市县政府的公共服务职责，建立地方公共服务供给的分工与合作体系，并通过财政体系的改革，为其履行公共服务职责提供相应的财政支持。

（三）加快顶层制度整体设计，化解制度冲突

省直管县改革要想取得好的功效，不能单纯停留在简政放权上，还必须进行行政区划和行政体制的配套改革，以使新的制度改革与现有制度环境之间能够相互协调，否则，由制度冲突导致的负功能将大大降低制度创新的预期效果。

1调整和优化县级行政区划设置。县级行政区划设置的科学、合理，能促进地方各种资源的有效配置。目前我国县城虽然数量众多，但大多规模偏小，基础设施落后，尤其是中西部地区表现更为突出，这使县城在县域的辐射带动功能受到限制，也不利于新型城镇化的发展。因此深入推进省直管县改革，就需要对县级行政区划进行调整，对于基础条件薄弱、规模过小的县可以通过适当合并逐步减少镇乡建制，另外，要创新市制，使少部分强县发展成中等城市、县域的强镇发展成小城市，促进县域城镇化发展。

2调整和完善垂直管理体制，明确垂直管理部门与市县政府的关系。省直管县后，应对垂直部门权力配置进行完善。要对垂直管理部门与市县政府的关系，进一步明确化，要增强市县选人用人自主权，进一步加强市县班子建设。应切实按照改革要求，建立起明确分工，落实责任，加强沟通，相互支持，协调运转的工作配合和衔接机制。适合块块管理的，就要进行块块管理；条件特殊的可条块结合、以块为主；那些不适合块块管理的，要明晰其权利和义务，防止随意扩大。垂直管理部门在现有的数量和规模上，尽可能考虑减少，而不是增多。

3理顺中央与地方事权与财力的关系。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，进一步明确提出要“建立事权和支出责任相适应的制度”。 首先，应当合理界定各级政府在基本公共服务方面的事权，防止因事权划分不合理、职能错位交叉可能造成的冲突。其次，进一步完善财政体制改革，做到事权与财力相匹配。最后，改进和完善转移支付制度，以促进各地公共服务水平的均等化。

（四）抓住政府公共服务职能建设这一关键环节，抑制机构膨胀

由于路径依赖和博弈等因素的影响，地方政府往往会以是否能实现经济效率的最大化，作为新的制度创新的起点，这实际上是政府职能定位上存在的偏差。政府仅“把自己的职能定位在管理经济、促进经济发展上，相对忽视了经济社会发展过程中的公共服务的职能”。[9]而设计制定省直管县的有效制度，恰恰需要抓住简政放权这一核心，突出政府公共服务职能，这样才能有效地抑制机构恶性膨胀。

1慎重设置各部门机构及人员编制。省直管县改革客观上造成了省级政府和县级政府责任加大、事务增多的问题，但不能依靠增添人员、扩充编制这种老办法来解决改革中出现的新问题。而是要通过整合部门资源、提高工作能力来应对这一变化。有条件的地方可以考虑加大整合力度，让一个部门对口上级几个部门。同时，要切实提高地方政府的公共治理能力，对县域主要领导干部的配置结构和选拔方式进行改革，加强对直管县的干部培训。

2完善公共服务机制。一方面，直管县要与地级市密切配合，在处理省级政府下放的权力运行程序中，可以采取集中审批和联合办理。另一方面，直管县和地级市要在资源配置中，让市场发挥最大的作用，把能放的权限赋予社会中介组织和市场主体去行使。

3完善政府绩效管理机制。要建立严格的政府绩效管理制度，在对政府绩效进行考核时，要采取多元主体考核法，从区域经济、公共服务、社会管理等方面综合考虑，制定切实可行的考核指标体系，并把考核结果与财政支持挂钩，调动下级政府工作的积极性。

4加强对县级政府权力的监督。省直管县改革，意味着县级政府拥有了更多更大的经济社会管理权力，如果缺乏有效的监督，权力将被滥用。因此，要进一步完善行政问责和行政责任追究制度，对下放的权力要加强监督，保障权力能够发挥最大效用，促进地方经济和社会发展，让基层民众能真正享受到政府提供的最优质的公共产品和公共服务。

参考文献：

[1][美]默顿.论理论社会学[M].何凡兴，译. 北京：华夏出版社，1990∶138-139.

[2]黎民，张小山.西方社会学理论[M].武汉：华中科技大学出版社，2005∶152-153.

[3]李文祥.社会建设中的制度风险与制度协调[J].天津社会科学，2007，（3）.

[4]黄锟.中国农民工市民化制度分析[M].北京：人民大学出版社，2011∶269.

[5]卢晓蕊.论“省直管县”体制改革的五大认识误区 [J].广东行政学院学报，2013，（2）.

[6]操世元，姚莉.“省直管县”体制改革：动因、障碍与对策[J].前沿，2007，（8）.

[7]曹明.省直管县体制改革的衍生问题与对策研究[J].中州学刊，2014，（9）.

[8]张占斌.省直管县改革的未来方向[J].中国党政干部论坛，2014，（7）.

[9]李举刚，汪婷.论农民工市民化与政府的制度供给[J].农村经济，2008，（2）.

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