土地财产权保护视角下农村土地增值收益分配机制创新探析

汤青慧 董德坤 朱珊

摘要：集体土地使用权资本化有利于提高土地要素配置效率，是提高农民财产性收入的重要途径。由于制度设计的缺陷和法律法规的缺失，我国农民土地财产权的物权法属性没有得到体现，农民被排斥在土地增值收益分配系统之外。新型城镇化背景下，应建立农民分享土地增值收益的长远机制，进一步深化农村产权制度改革，以法规形式明确和规范土地资产的物权性质，使农民真正成为土地财产主体，赋予其市场交易主体地位，凸显农村集体土地资产价值，切实有效地利用土地财产自身的增值功能实现农民收入的持续增长。农村土地增值收益分配机制创新应注重改革现有土地征收制度，确权明晰土地产权关系，构建城乡一体化建设用地市场。

关键词：农村集体土地；农民土地财产权；土地征收制度；增值收益分配机制

中图分类号：F3211

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2015）09-0016-03

随着人们对土地财产权认知程度的不断深化，农村集体土地增值收益分配问题引起社会各界广泛关注，不少学者在土地增值收益来源及形成机理、增值收益归属、分配格局、合理分配机制构建等方面进行了探讨。[16]党的十八届三中全会关于“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”的规定，为农民财产权保护提供了明确的政策导向。立足社会经济转型、城乡统筹发展的现实背景，着眼于农民利益保护、城镇化发展等多元化政策目标，创新农村集体土地增值收益分配机制，对于保障农民土地财产权、促进社会公平、维护社会稳定与和谐发展具有重要的现实意义。

一、农村集体土地增值机理及途径分析

资本是可以据以创造物质利益的客观存在，本质特征在于其增值属性。[7]从资本化角度来看，集体土地增值的根本原因在于土地产权的资本化。具体来讲，就是集体土地使用权进入市场进行流通，通过权利的配置、利用，实现获益或增值。按照《土地管理法》第四条的规定，农村集体土地按用途可分为农用地、建设用地和未利用地。《物权法》对于集体土地权能的设计中，与农民切身利益相关、普遍由集体成员个体享有的用益物权主要是“土地承包经营权”和“宅基地使用权”。现阶段，作为集体土地使用权合理配置和高效利用的有效途径，土地合作社、承包租赁等土地承包经营权资本化运作模式和“宅基地换房”“地票”交易等宅基地使用权资本化运作模式在实践中被广泛推行。土地使用权资本化运作后，集体土地使用权的土地财产主体地位得以体现，通过动态流转和高效利用，土地价值得到显化，更好地实现了土地增值和收益。

为了有序推进集体土地使用权流转，现行法律制度采取了严苛的限制政策。城市资本不能通过转让方式取得土地承包经营权，而只能基于土地承包经营权人存续的前提下，通过转包、租赁等设立债权的方式从事土地承包经营。宅基地使用权不可单独转让，只能按照“地随房走”的原则在集体组织成员这一限缩后的主体范围内流转。由此可见，农村集体土地仅限于在本集体经济组织内部简单流转，资本化程度严重不足。按照现有的土地制度框架，作为城市新增建设用地的主要来源，集体土地唯有通过土地所有权在不同产权主体之间转化后，方能进入市场实现不同交易主体间的动态流转。实践中，集体土地外部性增值[8]主要基于以下两种情形产生：

1土地征收。我国土地制度具有典型的城乡二元分割特点，即城市土地属于国有，农村和城市郊区的土地属于农民集体所有。《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”；同时，该法第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。”随着工业化、城市化进程的不断推进，城市空间扩展与建设用地严重不足的矛盾日益突出。在国有建设用地难以满足社会经济快速发展用地需求的情况下，农村集体土地自然成为城市新增建设用地的主要来源。通过行政征收，集体土地产权实现国有化转化，再以转让国有土地使用权的方式进入市场流通。原本不可转让、抵押的集体土地使用权，从一种资本化严重不足的产权一跃成为可以在市场自由流转、充分资本化的产权，土地资本潜力得以充分挖掘和发挥。

2农村土地综合整治。近年来，在加快推进社会主义新农村建设和统筹城乡发展的战略背景下，各地推进了致力于增加耕地面积、提高土地利用效率、改善农民生活生产条件、完善农村社区公共服务、适应社会经济发展用地需求等多元目标的农村土地综合整治工作。2008年，国土资源部发布《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，为农村建设用地获取原有用途之外的增值收益提供了一定的政策空间。利用城乡建设用地增减挂钩的灵活性，各地纷纷以农村土地综合整治项目为依托，将宅基地整理复垦后的新增耕地与城镇建设用地进行空间上置换，部分节余的农村建设用地指标转为城镇建设用地指标，并由地方政府统一通过市场手段入市。在政府引导、市场主导的城乡土地资源配置方式下，置换的宅基地往往产生高额的土地增值收益，土地资产价值得到显化。

二、农民土地财产权受损的现实表现与根源

1农民土地财产权受损的具体表现。土地财产权是农民获得土地收益的保障。《物权法》第59条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有，每一个集体经济组织成员都是集体资产的所有者。”作为最基本的农业生产要素，农民凭借集体经济组织成员身份所共同享有的农村土地是其最主要的财产形式。土地承包经营权、宅基地使用权和集体土地收益分配权是法律赋予农民的财产权力。用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。

在我国，征地补偿是农地非农化增值收益分配的法定方式。作为对农民放弃土地承包经营权的经济补偿，国家按照土地原农业用途采用产值倍数法对失地农民予以补偿。对于集体建设用地尤其是宅基地使用权的补偿，现行法律法规尚无明确规定，各地对集体土地上的房屋进行征收和补偿时缺少统一标准。实践中普遍采用的做法是，以房屋的重置成本为标准予以经济补偿，结合农户人口结构和数量进行实物安置。然而，随着集体土地所有权的消灭，由所有权派生的土地承包经营权和宅基地使用权将不复存在，作为土地要素投入者的农民理应基于集体经济组织成员资格对其所享有的用益物权获得相应的补偿。但是，由于制度设计的缺陷和法律法规的缺失，现行征收补偿范围过小，农民土地财产权的物权法属性得不到体现，农民最终被排斥在土地增值收益分配系统之外，构成对农民土地财产权的现实侵犯。

2土地资本化增值的现实困境。如前所述，集体土地使用权资本化有利于提高土地要素配置效率，是提高农民财产性收入的重要途径。然而，现有土地制度安排却难以适应社会主义市场经济体制下农村土地资产管理的现实需求，严重束缚着土地资本功能的充分发挥。

其一，城市土地垄断性供应。在我国，土地用途管制制度、土地征收制度和土地有偿使用制度共同确定了政府在土地一级市场的垄断地位。按照现行法律制度，城市建设只能使用国有土地，农村集体土地的外部流转受到诸多限制。在城市土地一级市场，政府是土地唯一的供给者。除了农村集体经营性建设用地，城市规划区内的农村集体土地不得直接流转为城市建设用地。实践中，农村土地外部流转的合法途径唯有征收，而非平等主体间的市场化交易。农村集体土地的出口通过征收被政府垄断，农民自由处分其土地、房屋的财产权利由此被否定，丧失了集体土地使用权资本化的动态流转前提。

其二，不合理的农地征收制度设计。土地征收制度设计的初衷，是为了满足公共利益的需要，在对农民和农村集体经济组织进行相应补偿后，将农村集体所有土地转变为国家所有的城市建设用地。征收制度本身具有一定的强制性，必须以“公共利益”作为权利行使的法定前提。然而，现行法律并未对“公共利益”做出明确的说明。实践中，经济快速发展释放的非公益性用地需求常常被地方政府以规划为由通过征收来满足。征收的目的不再是出于公共利益的需要对土地的直接利用，而是通过土地产权转化，将土地按照商品属性进入市场，这在一定程度上使得农民的既定利益受到侵犯。鉴于征收权利的权威性，农民在征收与否的问题上并无意思表达的权利，只能无条件地服从，形成公权对私权的现实侵害。与此同时，现行由国家单方制定的土地征收补偿标准源于计划经济时期，严重违背市场经济的运行规律，不能充分体现集体土地的市场价值。

其三，集体土地产权归属不明晰。《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”根据以上规定，农民集体大体可在村民小组、村、乡（镇）三个层次上加以区分，所有权则分别由对应的集体经济组织行使。然而，现实中并无“集体经济组织”的对应载体，集体成员共同行使所有权又缺乏现实的操作可行性，从而导致土地所有权主体的泛化虚置，产权主体不能有效行使土地权利。与此同时，现阶段，我国集体土地使用权登记确权工作还很不完善，集体土地使用权设立、变更状态难以及时有效进行公示，土地真实权属状况认定比较困难，不利于集体土地使用权资本化的有序开展。

三、农村土地增值收益分配机制创新思路

集体土地使用权资本化是增加农民财产性收入的必然选择。新型城镇化发展背景下，应建立农民分享土地增值收益的长远机制，进一步深化农村产权制度改革，以法规形式明确和规范土地资产的物权性质，使农民真正成为土地财产主体，享有市场交易主体地位，凸显农村集体土地资产价值，切实有效地利用土地财产自身的增值功能实现农民收入的持续增长。

1以土地发展权为核心改革土地征收制度。党的十八届三中全会明确提出：“要缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”本着“维护农民合法权益”的根本原则，

土地征收制度应从明确公共利益、市场化补偿和完善税费制度等方面深化改革。当务之急是以立法形式制定“公益用地”目录并建立相应审查机制，清晰界定“公共利益”范围。在此基础上，充分尊重农民的土地发展权，按照市场价值对被征收人进行公平、公正补偿，强化对农民土地财产权利的保护。与此同时，兼顾社会投资对土地增值的贡献，从促进社会公平的角度，按照“适当性”原则，通过设立专项基金、征收税费的方式将部分土地增值收益返还社会，从而实现土地增值收益在国家、集体与个人间的平衡，并借此弥补公益性征收的补偿资金缺口。

2确权明晰土地产权关系。明晰的权利归属是土地财产权行使和高效有序流转的前提。土地所有权强调权利主体对土地完全独占性的支配权，倾向静态归属的价值取向。实践中，集体土地所有权主体虚位是不能有效行使土地权利的症结所在。为了实现集体土地使用权的动态流转和有效配置，应贯彻“淡化所有、强化使用”的理念，进一步修订相关法律法规，确保集体土地使用权用益物权的完整性，将产权真正落实到每个农民的手中。产权登记是土地权利的行使前提、交易依据和救济保障，通过完善集体土地确权登记发证工作，依法确认和保障农民的土地财产权，进而形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅的农村集体土地产权制度，为保护土地财产权、便利土地市场交易提供制度保障。

3构建城乡一体化建设用地市场。建立城乡一体化建设用地市场有助于形成开放、竞争有序的土地市场，推进土地资源高效配置和土地利用方式发生根本转变。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为集体建设用地制度改革指明了方向。国有建设用地使用权与宅基地使用权同属于用益物权中的建设用地使用权，理应具有平等的地位和相同的权能。按照“同地、同权”原则，应将二者纳入统一市场，从国家立法层面对其权能进行统一设计，从根本上消除城乡土地的二元差别，打破建设用地政府垄断供应的现状，实现要素市场平等化。具体来讲，就是允许农村土地整治增减挂钩节余指标作为特殊商品进入市场，由农民本人作为独立、完整的土地财产性收益权人，按照市场规律和价值规律，合理定价，有序流动，凸显农民宅基地的资产价值。

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【责任编辑：孙巍】