经济“新常态”下完善我国社会保障制度的几点思考

董武全

摘要：从社会保障制度与市场经济之间的内在逻辑关系来看，社保制度本身就是推动市场经济健康发展的要求。文章在剖析我国“新常态”下市场经济发展特征的基础上，指出我国社保制度对“新常态”经济状态的不适应及 “新常态”经济发展模式对社保制度改进的要求，并据此提出了适应“新常态”经济发展模式的社会保障制度改进完善的政策建议。

关键词：市场经济；经济“新常态”；社会保障制度；改进完善

中图分类号：D6321

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2015）09-0013-03

一、社会保障制度是社会经济协调发展的必然要求和结果

1市场经济的发展和良性运转催生社会保障制度的建立。社会保障是以政府为责任主体，依据法律规定，通过国民收入再分配，对暂时或永久失去劳动能力以及由于各种原因而使生活发生困难的国民给予物质帮助，保障其基本生活的制度。作为伴随工业革命及市场发展而诞生的重大制度安排，社会保障具有重大的社会稳定功能。市场经济下市场调节经济运行具有自发性、盲目性、滞后性的特征，从而会造成暂时性的以经济周期为表征的波动现象或由于长期的资源配置失当所导致的长期性经济结构失衡，导致经济无法进入长期健康正常的发展轨道。这反映出，随着市场自身能力的逐步提高，市场作为独立的存在，却日益与其目的本身，与人类本身而“异化”。在资产阶级逐步掌握统治地位以后，为谋取资本增殖需要，谋求政府不干预的自由主义逐步兴盛并占据历史舞台。但随着资本主义的不断发展，劳资矛盾日益突出，资产阶级意识到其统治阶级的利益寄生于社会秩序的有效实现基础之上。为调节阶级矛盾，需要维护日益被大规模卷入市场大潮中的劳动者基本生存条件，使社会再生产得以顺利实现，由此，社会保障制度逐步建立并不断完善。

2社会保障是经济社会协调发展的内在制度安排。社会保障是市场经济发展的重要制度安排。市场经济下，一方面是日益加剧的市场竞争，企业家与劳动者作为市场要素的参与方，均受到来自外部竞争压力的“硬约束”，通过供需关系传递市场价格信号，最终反映为市场参与方经济行为的成本效益考量因素，并得以指导市场参与方的行为。另一方面，市场的扩大，其目的在于推进生产力的发展。生产力发展的表征包括劳动者素质的提高，劳动能力的增长；生产资料使用范围的扩大与效率提高；劳动对象的扩大。在劳动力与生产资料的结合方面，又进一步表征为分工与协作关系的深化与扩大化，宏观上表现出生产关系的社会化与复杂化。早在200多年前，亚当斯密研究了分工与商品交换的关系。斯密认为，分工起因于交换能力，分工的程度受到交换能力大小的限制，即是受到市场范围的限制。斯密的认识高度概括了分工与交易的关系，即分工依赖交易，交易限制分工。后人称之为“斯密定理”。斯密运用制针场的例子说明了分工对于劳动生产率的巨大作用，并实际上将分工视作经济进步的唯一因素，而商品交换与市场扩大是促进分工和发展的媒介。

市场的扩大是分工与交易得以扩大的基础，而市场本身是有风险的，其合理的风险在于市场在“看不见的手”指挥下，以谋求他人需要满足为条件实现自我私益，也就是说市场中“经济人”的私益满足必须以他人需要满足为条件约束。而凯恩斯进一步指出，他人需要的满足是必须有购买力支持的。具备购买力支撑的需要才能称之为有效需求。进一步的、市场发展过程中遵循消费的边际效用递减规律、资本的边际效率递减规律与流动性陷阱，从而导致有效需求不足，以他人需要实现为前提的个人行为遇到“需求”障碍，从而使得经济行为停滞不前，生产不足与需求不足同时并存，此时，必须依靠政府作为“外来力量”冲击才能重回均衡发展的路径。

市场发展过程中，正常风险深嵌于市场结构自身发挥作用的机制运转之中。同时，市场作为资源配置的一种方式，是以价格信号传递市场信息来指导“经济人”行为符合市场需要来开展，这一市场信号的传递深深依赖于市场关系在时间与空间中的配置方式。由于市场关系并未实现全面的社会化与即时性，市场信号的传递其时效性与空间局限性不可避免地受到影响。从而市场经济调节资源的盲目性、滞后性与自发性特征也就构成市场的缺陷所在。市场的周期性波动与结构化问题时常伴随市场发展而出现，构成了影响市场作为推进生产力发展与社会进步的功能发挥。这种非正常风险对于市场的参与方来说影响的利益更大，涉及面更广，市场需要发展必须正视市场发展过程中各方面的风险并应对之。

市场规模的扩大，是以参与市场中的人员及其他生产要素的积极增加来推动的。而市场风险却也是市场参与者需加考量的因素。如何最小化市场风险，最大化扩容市场参与主体的数目和能力构成了推进生产力发展的关键。在这一方面，社会保障制度的设立正是将市场风险降低，推进市场参与主体增多并解除其后顾之忧的制度安排。

二、我国经济“新常态”的结构转变与社保制度完善

1“新常态”是我国经济结构转变的具体反映。“新常态”不仅意味着我国经济发展速度从10%及其以上的“非常态”进入7%左右的“常态”化发展阶段。更意味着经济发展所倚靠的生产力要素发生重大变化，并伴随着经济质量的改变与经济结构的转变。

生产力具体包括三方面的因素，劳动者，生产资料与劳动对象，其中劳动者与劳动资料具体的结合方式，科技与制度起到了重要的推动作用。在劳动力方面，根据《中国人口与劳动问题报告（2015）》披露，“十三五”时期，我国人口态势变化不大。2012年15-59岁劳动年龄人口为937亿，“十三五”后半期将出现短暂小幅回升，期末劳动人口为918亿，仅比期初少370万。从“十四五”期初开始，劳动年龄人口将以较快速度减少，预计10年间均减少870万人；人口老龄化大幅提速，人口抚养负担快速上升。国际经验表明，从老龄化社会（60岁以上人口比例超过10%或65岁及以上人口比例超过7%）到高龄社会（60岁及以上人口比例超过18%或65岁及以上人口比例超过14%）之间的时期，是创新体制机制、应对人口老龄化的最后准备期。如果缺乏周密性安排，措施失当，则将对经济与社会产生重大冲击，造成社会失谐甚至社会动荡。在生产资料方面，我国通过建国初期工业化的发展，有力地推动了生产资料的工业化水平，在农业、工业等方面有了很大的进步。随着信息产业的发展，信息技术逐步成为推动生产发展的关键技术支持。以信息化带动工业化成为我国经济得以健康持续发展并占据国际舞台的关键。在劳动对象方面，我国改革开放30年来，通过国际贸易方式与我国的劳动力低成本优势相结合，释放人口红利进而开展以原材料加工、贴牌定制等方式的转口贸易，有力推动了经济的发展，其中对于原材料的使用占据了很大的比例。高耗能、高原始使用率是典型的特征。从而出现了凡是中国加工生产所需生产要素，均在国际社会出现价格高企的现象，中国作为“世界工厂”的特征蔚为明显。

上述生产力结构的变化对于我国“新常态”下的经济发展产生了重要的影响。经济发展速度不再是经济周期性的反映，而是由其内部生产力结构发展转变所导致的。可以预见“新常态”下，我国一直以来依靠劳动力成本优势简单释放人口红利的经济模式难以为继。随着劳动力人口减少，老龄化社会到来，社会抚养负担加重，消费必将在我国经济发展中占比越来越大。在改革开放30多年后的今天，继续推进已然成规模的经济体继续发展，对科技与创新的依赖势必更强。餐饮业、金融业及信息产业等行业将成为朝阳行业。这其中社会保障制度的完善将构成支撑我国”新常态“下市场继续得以扩大发展的关键所在。

2“新常态”下的经济结构要求社保制度必须发展完善。从20世纪80年代中期开始我国即进行旨在与市场经济相适应的中国社会保障制度改革。在20世纪末先后颁布了《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》《失业保险条例》《社会保险费征缴暂行条例》《城市居民最低生活保障条例》《中共中央、国务院关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业的通知》等一系列法规文件，基本构筑了一个以养老、失业、医疗三大社会保险制度和社会救助制度为骨架的中国城镇保障体系。2002年10月，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》明确指出：要“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”。从2003年起，中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型合作医疗的农民每年按人均10元安排合作医疗补助资金，地方财政对参加新型合作医疗的农民补助每年不低于人均10元”，“农民为参加合作医疗、抵御疾病风险而履行缴费义务不能视为增加农民负担”。从此，我国政府历史上第一次将农民的基本医疗纳入社会保障体系。中国城镇保障体系与新型农村合作医疗保险制度一并成为我国市场化深入发展的稳定器。

市场的发展内在地要求与之相适应的社会保障体系的建立与完善。我国社会保障制度必须适应“新常态"下中国经济新的结构要求与发展模式。具体地说，在养老保险制度安排方面。我国养老保险实行的是“统账结合”的模式，实行“老人老办法，新人新办法”。对已退休老职工，沿用现收现付的办法给付养老金，并且要保持原来生活水平不变。对尚在劳动年龄的职工则建立个人账户。在养老金制度改革后，行政机关和事业单位仍沿用此做法。这就使得正在工作的一代人，不仅要为已经退休的上一代人缴费，还要为自己未来的养老金“个人账户”缴费。全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国老年人权益保障法》实施情况的报告显示，2010年大约5个劳动年龄人口负担1个老人（5∶1），到2020年，约3个劳动年龄人口负担1个老人（3∶1），2030年约25个劳动年龄人口负担1个老人（25∶1）。随着我国老龄社会到来，我国“二胎化”政策由于受制于社会经济压力并未产生预期结果，即便完全切实执行“单独二胎”政策，也难以避免老龄社会到来。这样，我国劳动力与企业将会面临着养老保险缴费率节节增高的趋势。这将压缩个人消费，降低劳动者劳动收入，冲击按劳分配制度以及提升企业运营成本，从而整体上不利于我国经济的持续与社会稳定。在失业保险方面。我国的市场经济处于从计划经济转变并不断完善的时期，期间城乡间的二元结构、行业间的分割态势以及劳动力就业方面的编制、非编制（包括合同制、人事代理制）等方面的非均等化安排均说明了我国市场机制还很不完善，失业问题在我国不仅受到经济周期影响，更受到经济结构制约。失业保险制度的建立旨在降低由于经济周期影响所导致的周期性失业、摩擦性失业等短期失业现象。而由于经济结构固有问题导致的长期性失业是失业保险制度难以实施持续保障的。我国的失业保险制度面临的是城乡间的二元分割，区域间的户籍分割，行业间的档案分割。种种结构方面的限制决定了失业保险难以全面统一地保障每一个失业者。换句话说，失业保险覆盖的经济主体所在的微观市场环境实际上是不同的。市场要素的非均等化制度安排导致失业保险难以推动市场要素在一个一致统一的风险下进行资源配置，阻碍了市场的培育与壮大。

三、经济“新常态”下完善我国社保制度安排的政策建议

经济“新常态”是人口红利渐失、简单依靠对原材料加工转口式的生产难以为继、资本流动的国际化趋势明显、服务业兴起、科技创新与制度红利必须强调并落实的经济发展阶段，对于上文所述的社会保障制度的缺陷也产生了内在的改进要求。笔者认为，可从以下方面对社保制度进行改造与完善：

1调整完善社保政策，提高社保资金保值增值力。随着中国社会老龄化的到来及少子化社会的发展趋势，中国即使执行了“单独二孩”政策也无法从根本上改变“人口红利”消失这一趋势。老龄人口抚养比将较快上升。养老金支付人均支付负担将会日益增大。政府作为社会保障制度构建主体，需要审时度势，未雨绸缪，突出重点，完善相关公共政策，增强养老保障制度的积累功能，提高其保值增值能力。同时，“新常态”下，我国经济面临着不同以往的国内与国际局势。国内劳动力要素比较优势弱化。随着改革开放30多年的深入发展，资本充裕构成当前的“新常态”。从国外来看，东南亚等发展中国家劳动力密集，成本较低的比较优势凸现出来。我国资本出海，在国外依靠与当地生产要素结合谋取高额利润的经济新形态已然成型。在这种情况下，可以考虑将社保基金按一定比例参股或投资国有或混合所有制下的旨在进行国外投资的融资机构，通过股权投资、购买债券等多种方式发挥社保资金所代表的货币资本的杠杆作用，搭乘我国资本出海推进亚洲发展的经济红利，实现养老金的保值增值。基于安全性原则与大数法则，对于行业及单个机构投资的比例要进行分散化处理，确保增殖性、安全性的统一。

2切实推进社保制度的统一与完善。中国人口红利的消失，意味着中国在技术创新与制度创新方面必须加快速度。可以预见大多数劳动密集型企业将会被技术密集型或资本密集型企业所取代，从而构成引领中国得以占据世界经济发展制高点的关键，也对社保基金的收入与保值增值产生重大影响。在制度创新方面，社保制度的统一与完善是挖掘我国人口红利，推动市场对资源优化配置，提高我国潜在经济增长率的重要抓手。笔者认为，从以下几方面对社保制度的统一与完善可以有效地推动我国从“人口红利”转向“制度红利”并推进“技术红利”的更好释放：第一，通过完善城镇社保制度安排，推进农民工市民化进程。城镇化不仅仅代表对城市基础设施的改造与完善，更代表着城市文明对乡村生产与生活方式的取代。不可否认，城市聚集了较乡村更为完善与高效率的生产要素，在我国人口红利消失情况下，要加快农民工市民化进程，给予其与城市居民同样的各种社会保障制度安排，包括养老金缴纳与支付、子女入学、户籍同一等各方面的一致性。第二，社保制度要从消极济贫改为积极防贫。“新常态”下的经济发展更需要发挥人力资本的作用，信息化与工业30版均无一例外的以智慧科学的高度深入为前提。在这其中，社保制度不仅要通过社会救济的方式照顾无劳动能力的人群，更需要通过建立固定的制度安排，给予包括农民工、难以就业的大学生进行适合现代社会化生产的技术再培训，或通过项目补贴，或通过义务培训，或通过社会购买等方式提供培训项目，传递培训信息、监督培训效果、搭建就业信息，进而来实现将简单劳动力培养为适合新经济需要的人力资本。以此，推进我国经济潜在增长率维持在一个较高的水平，同时也将有力支撑我国社会保障基金的收入平衡与保值增值。

3社保制度改革要实现农村城市标准统一，以更好地推进人力资源要素的全社会流动。“新常态”下我国人口红利消失对于国家经济发展必然产生重大影响。经济学普遍认为人口数量是推动经济发展速度的关键要素，人口质量是经济发展质量提高的抓手。一定的劳动力规模存在是保证经济在一定水平下得以维持的基础。我国进入新常态发展轨道，老龄化与少子化特征严重制约国家经济的发展后劲，需要设计科学的制度以弥补劳动力缺失。其中农民工进城推动国家经济发展是潜在的劳动力释放领域。要推动农民进城与城市资源进行紧密结合，就要扭转以往农民工与城市居民同工不同酬现象发生，以制度保障农民以无差别身份融入城市生活，而非以往所谓仅仅在城市打工赚取劳动收入，而其个人与家族生活的方方面面仍受制于城市户籍等方面体制因素制约而停留在农村的状况。新常态下，释放消费、寻找新的投资领域是经济得以继续发展的关键。农民市民化的过程绝非简单的农民工进城打工那么简单。在社会保障体系制度改进方面，需要我们统一标准，建立城市、农村统一规范、衔接紧密的社保制度体系，推动农村人力资源要素得以有效通过市场配置进入城市发挥其劳动力优势，赚取可观的劳动收入。同时，给予其与城市居民相同的社保制度保障，推动其生活、生产在城市中的无差异性，进而推动消费、投资进入到更高的水平，整体上推动我国经济发展内生活力不断增强。

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