程序正义与政府决策程序优化

谭九生 戴娟

摘要：程序正义是政府决策程序优化的价值取向、评判标准和重要保证。优化政府决策程序，需要充分发挥政府的主导性主体作用，尊重社会组织和公民的参与性主体地位；以程序正义的价值取向为导向，以发现问题、确立目标，拟定备选方案，方案评价、选择、修正完善等程序环节为核心，建立正当的、科学合理的程序规则；以树立程序正义理念，构建公共舆论体系，完善公民参与制度，建立合理规范的程序正义制度为优化途径，为政府决策程序优化提供理念指导，确保其公开性、民主化和科学化。

关键词：程序正义；政府决策程序；价值取向；民主化；科学化

中图分类号：D630

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2015）09-0004-05

基金项目：国家社科基金项目“公共行政的哲学基础”（14FZZ007）阶段性成果之一。

作者简介：谭九生（1973-），男，湘潭大学公共管理学院教授、法学博士、公共管理博士后，主要从事公共行政理论研究；

戴娟（1991-），女，湘潭大学公共管理硕士研究生，主要从事公共行政理论研究。

政府决策，作为国家行政机关管理公共事务的中心环节，是实现政府职能、推动社会发展和进步的重要手段，影响着全体社会成员的切身利益。近年来，随着我国行政体制改革的不断深入，政府的角色和职能发生了重大转变，政府决策程序优化的价值日渐凸显。为了确保和增进公共利益最大化，政府决策程序应当建立在正义性的基础之上。以程序正义为基础，优化政府决策程序的主体结构、内容及途径，确保政府决策程序和结果的正当性，这对推进国家治理能力现代化具有重要的理论和实践意义。

一、程序正义与政府决策程序优化的逻辑关系

罗尔斯曾将正义分为三种类型：形式正义、实质正义和程序正义。形式正义强调坚持平等的管理，实质正义则指对事实、结果平等的价值追求。与形式正义、实质正义相比，程序正义作为一种法律精神或法律理念，强调的是一种‘过程价值’，是评价程序本身正义性的价值标准”，[1]具有相对独立性的价值，是“规范政府行为的经常性的、经过实践验证的现实有效的主要途径”。[2]在政府决策制定、评价和修正的过程中，程序正义提倡规则的公正和平等，是政府权力行使的依据，亦是实现正义结果的最佳方法选择。其特征主要包括：第一，程序过程的公开性。“正义不仅应当得到实现，而且应当以看得见的方式实现”，[3]它要求在裁判和决定的每一个阶段及步骤应当公开透明，并接受当事人和社会公众的监督。从而增强裁决者的公正心和责任感，保证程序的公正性和公开性，实现人民群众的公共利益。第二，程序价值的中立性。程序的中立性是程序运作的前提和基础，要求裁判者在裁决的过程中，保持超然的中立态度，不得持有任何偏见和私心，不能存在直接或间接的厉害关系，保证裁决的公正平等。第三，程序结果接受主体的对等性。所谓对等性，是指接受主体依法行使政治参与权，法律面前人人平等，在裁决过程中，不能因其性别、年龄和社会地位而存歧视或偏私，必须享受同等的公平的对待，确保程序正义的实现。

程序正义与政府决策程序优化具有内在的逻辑统一性。首先，程序正义是政府决策程序优化的价值取向。一方面，我国是社会主义国家，政府的目标和任务是维护和增进最广大人民群众的根本利益，决定了政府决策程序必须符合公共利益的需求，须以程序正义作为价值取向。在制定、评价和修正决策过程中严格遵循程序的正义性原则，有效整合和平衡多元利益主体的利益诉求，实现社会资源和利益配置中的正义。同时，依法行政，建设法治政府，要求政府决策程序以程序正义为价值取向。在政府决策过程中，为各方参与者提供平等的环境和条件，充分调动公民参与政府决策的积极性，强化人民群众的监督，使政府决策程序置于法定程序的约束之下，有效降低政府政策的失误，为公共利益的实现提供更多的方案和可能，促进政治民主化的实现。另一方面，政府决策程序离不开政府权力的影响和作用，具有不稳定性和抽象性等特点，不存在统一的模式。当前，在政府决策过程中，个别政府部门及行政人员存在着谋取私利、随意决策等现象，导致政府决策程序缺乏合法性和正当性，损害公共利益，有悖于程序正义之要求，不利于社会的和谐公正。因此，需要以程序正义为价值理念，“只有当我们行使符合宪法——宪法的根本内容是所有公民都可以合乎理性地期待大家按照他们视之为理性而合理的，可以接受的原则和理念来认可时，行使的政治权力才是恰当的，是正当有理的”，[4]不断提高政府决策程序的科学化和合理化水平。

其次，程序正义是判断政府决策程序优化的评判标准。就技术性层面而言，政府决策程序应当有科学的依据和评价标准，遵循一定的方式和步骤，按照政府决策程序本身的规律进行决策。在这个过程中，只要有政府决策的存在，就有程序的存在。程序的正义与否成为了人们判断政府决策好坏的重要标志。只有在科学合理的符合程序正义的规则和标准的导向下，政府决策程序才是体现民意的，才具有合法性，才能正确规范和引导社会实践。合理和合法的政府决策程序，正是程序正义所呈现的基本状态。在价值层面上，政府决策程序存在着自身独有的内在价值，要求决策程序必须符合程序的正义性，强调程序本身的价值而非结果的正义，是政府决策过程中最基本的程序性要求。同时，随着行政权力的不断扩张，肯定价值层面上政府决策程序，强调程序的正当性，是规范政府权力、保护公民权益的必然选择。

再次，程序正义是政府决策程序优化的重要保证。“如果可能的话，人们宁愿选择通过公正的程序实施一项暴力的实体法，也不愿意选择通过不公正的程序实施一项较为宽容的实体法。”[5]现代社会是法治社会，法治的本质特征是程序之治，在政府决策过程中，公共利益的维护、达成和实现都需要程序的规范和指引。程序的正义性并不在于得出哪种结果，而是政府决策程序中依何种步骤作出选择和决策。一方面，程序正义为利益调节提供指引。程序正义以自身的原则为公共利益调整提供完善的规则和程序，由它构成的政府决策程序是公开理性无偏私的，从根本上防止了行政权力的不当使用，保障人民群众的权益，提高政府决策过程的合法和正当化程度，保证政府决策结果的正当性。另一方面，程序正义倡导过程自身的建设。在政府决策过程中，强调过程的正义性，要求政府决策过程必须符合法律或传统的规范，为决策过程提供正义、准确、有效的规则，避免随意决策，是权力行使的重要规则和依据，能够有效提高决策的效率，最大程度地保障决策程序的科学性。

程序正义与政府决策程序内在的逻辑统一关系，揭示了程序正义是政府决策程序优化的基本价值追求、判断标准和重要保证，直接反映了建设法治国家对政府决策程序过程中权力公正行使的最起码要求，为政府决策程序优化指明了科学的方向和出路。

二、程序正义范畴中政府决策程序优化的主体结构与内容

在政府决策过程中，程序正义具有工具性价值和内在价值的双重属性。程序的工具性价值，是指“将应然的权利与义务转化为实然的权利与义务，将静态的宪法与行政法律制度转化为动态的政策过程，实现对公共权力的合理性限制”，[6]发挥程序自治、理性选择等功能的作用，确保对公共利益的维护和追求。程序自治，即通过设计和分配参与者的角色和职能，排除各种外在因素和环境的影响，产生以平等对话、自主判断为特征的理性程序过程，达成对程序所面临问题的一致看法和结果。程序的理性选择功能则指的是从众多比较方案和选择对象中，选择出合适的、有利于公共利益实现的决策方案，从而使决策结果更具理性化的功能。程序的内在性价值即正义标准，是相对于产生结果之外的独立价值，是指程序本身的内在品质或内在的善，包括对公共利益和追求、公民尊严和权利的维护、社会秩序的构建等。程序正义价值的双重属性，构成了政府决策程序正义的外在价值和内在价值，是依法行政，建设法治政府，优化政府决策程序的基础和必然选择。

1政府决策程序优化的主体结构。政府决策程序是一个系统连贯的过程，是决策主体根据一定的决策规则形成的有机整体。从这种意义上来说，政府决策程序就是决策主体按照程序进行决策的过程。因此，优化政府决策程序，首先需要的是在程序正义的价值理念和规则的指引下，优化政府决策主体的结构，扩大和完善政府决策主体的范围，规范决策程序，实现多元化的民主科学决策，最大程度地维护公共利益。政府决策主体多元化，是指决策过程中，决策主体绝非仅仅限于政府决策人员或某一特定机构，社会组织与公民同样是决策过程的参与者，与政府在地位上是平等的，直接或间接参与社会利益的分配。这既是程序正义理念的最基本要求，同时也是当前我国民主政治发展的必然趋势。

首先要充分发挥政府的主导性主体作用。在我国，政府掌握有丰富详尽的社会信息，是政府决策程序中法定主体，是决策过程的主导者和参与者。因此，优化政府决策程序的主体结构，应当在程序正义理念的指导下，充分发挥政府的主导性主体的作用。具体而言，一是决策过程价值中立。价值中立，是指在政府决策过程中，行政人员没有自己独立的价值标准，政府必须平等对待各方参与者，在态度上保持中立，无偏无私地对待当事人。在政府决策过程中，政府的作用在于给不同利益主体提供平等参与和表达的机会，保障公民平等协商的实现，推动共识的形成，形成公共理性的价值。同时，政府价值的中立性，要求政府不能运用公共权力左右利益主体的利益要求，在政策过程中只能起到主持者和平衡者的角色，而不是带有主观色彩地推动民意的表达和协商。二是决策过程和信息公开。一方面，政府决策程序公开，即政府决策程序的每一个环节都应当向社会公开，包括形式公开和实质公开两个方面。形式公开，即政府决策程序的每一个阶段和环节（包括信息采集程序，研究论证程序以及决策抉择程序等）都以公民看得见的方式公开，充分发挥社会组织和公众的知情权、监督权。实质公开，则指在政府决策过程中，不仅具有形式公开的基本要素，而且要求公开政府选择和决定相关方案的依据和原由，将政府决策过程中的进展、思路、价值判断和取向公之于众。二者形成辩证统一的关系，前者是基础和前提，后者则是目标和归依，当政府决策程序以上述公开、公正、透明的方式展开时，政策结果即各决策主体理性思考过的决定，具有合意性与合理性特征。另一方面，政府决策信息公开，是指除保密信息外，各种信息都应当向社会公众公开，充分调动公众的积极性，引导他们主动参与并讨论政府决策的制定，使政府决策程序暴露于阳光之下，增强政府决策程序的透明度，避免行政权力的不当使用，充分保证政府政策的公共性。

其次，要尊重社会组织和公民的参与性主体地位。“与程序的结果有利害关系或者可能因该结果而蒙受不利影响的人，都有权参与该程序并得到提出有利于自己的主张和证据以及反驳对方提出之主张和证据的机会。”[7]改革开放以来，随着我国社会主义市场经济体系的建立，政府的角色和职能日渐改变。社会组织作为公共事务的承担者，理应参与政府决策，与政府、公民共同决定公共利益的分配，保证决策程序和结果的正当性，提高政府决策的效率。同时，就公民自身而言，一是通过尊重公民参与和决定政策的权利，让公民自由平等地表达自身的观点和意见，可以彰显政府政策制定过程的公正性，提高政府决策结果的满意度和合法性；二是在倡导服务型政府的背景下，公民通过行使其当家作主的权利，可以逐渐理解、信任和支持政府的决策程序和结果，提高政府的形象和公信力，减少政府决策过程中不必要的冲突和摩擦。三是从公民参与和决定决策本身来看，它是一种具有价值的活动，能够提高公民对政府决策程序的信任感和参与感，强化了政府决策程序自身的正义性。

总之，以程序正义为价值取向与评判标准，政府决策程序优化的主体结构是：政府作为主导者，应从全局性、整体性和长远性的视角出发，推动决策程序的顺利展开，保证程序的正当性。社会组织和公民作为政府决策的参与者，从自身的根本利益出发，将社会利益与国家利益相结合，参与决策程序，提供各种意见和建议，弥补政府知识和信息方面的不足，限制政府权力，提高政府决策过程和结果的质量。从这种意义上来说，政府是决策过程的绝对性主体，起到主干性的作用，社会组织和公众是相对性主体，起到支撑性的作用。二者相互促进，相辅相成，既遵循了程序正义理念中过程公开、价值中立、民主参与的规则程序，亦是公正参政、民主行政的重要组成环节。

2政府决策程序优化的内容。优化政府决策程序，应当以程序正义的价值取向为导向，以发现问题，确立目标；拟定备选方案；方案评价、选择、修正完善等程序环节为核心，建立正当的、科学合理的程序规则。

第一，发现问题，确立目标阶段。该阶段是政府决策程序的起点。发现问题就是寻找政府决策制定的理由，发现政府活动中现实状态和可能达到水平之间的差距。确立目标则指决策主体根据现实需要和社会公共利益，提供一种预设的希望状态，为方案的选择提供衡量的标准。在这一阶段中，需要根据程序正义的价值取向，充分发挥各政府决策主体的作用，平等对话，自由判断，确定科学合理的决策目标。这是因为公共利益作为政府决策程序中各种力量的平衡点，需要在程序过程中分配各种角色的权利义务，防止公权力的恣意行使。通过平等的对话，有效发现问题，确定目标，避免与预期公共利益产生偏差。首先，就政府而言，应当为社会组织和公民提供平等对话的渠道和平台，倾听社会组织和公民的利益诉求，保持价值的中立和信息的公开。其次，就社会组织和公民来说，根据切身的利益诉求和社会公共利益，发现问题，尤其应当发挥专家学者和专业人员的作用，有针对性地指出面临的问题，实现专家、公民、社会组织以及政府决策者的良性互动。再次，在各个决策主体的密切配合下，分清主次，兼顾各方决策主体的需要，协调目标确定过程中的矛盾，明确而无歧义地将政府决策目标表述出来。

第二，拟定方案阶段。在这个阶段，程序的内在性价值得以凸显，包括对公民尊严和权利的维护，对程序规则的遵守等内容。具体而言，方案的形成离不开预测与创新，需要决策主体拥有丰富的理论知识，发挥创造精神和创造能力，形成切实可行的备选方案。一方面，在方案的酝酿构思阶段，充分尊重社会组织和公民权利，广泛采集多种可能的策略设想和构思，发挥创造性的精神和能力，克服决策方案理性不足的缺陷，保证决策程序和结果的正当性。另一方面，在方案的形成阶段，由于程序的本质体现为过程性和交涉性，决策方案的形成源于公共慎思，重点不在于产生何种结果，而在于依据程序进行选择和决定。方案的形成，既限制了政府权力，又使公民权利和智慧得以发挥，促进了完善、具体、详细方案的具体化和细致化。

第三，方案评价、选择、修正和完善阶段。在政府决策方案的评价、选择和修正阶段，必须以公共利益作为价值取向。程序的理性选择功能则指的是从多个备选方案中，选择出更合适的公共利益决策方案，从而使决策结果更具理性化的功能。因此，需要以程序的理性选择功能作为导向和保障。首先，在方案的评价阶段，程序创造了一个公平对等的环境，使得各方的意见、信息和利益诉求得到关注和考虑，从而保证方案的理性程度。具体来说，应当以真值性评价和价值性评价为评价尺度。真值性评价，即以事物发展的客观规律为标准，评价尺度具有独立性和外在性，避免争论的发生。而价值性评价则强调有各决策主体的需要，对方案的过程和结果进行评价，保证决策方案的优越、合意。这两种方式是选择和修正方案的基础，是科学民主决策的重要方式。其次，程序结构具有公开性，确保整个阶段的合理性程度。依系统观点而言，方案的修正、选择和完善是一个动态的连续过程，需要以公共利益作为价值取向，充分考虑方案的可行性和价值的高低，通过加工整理决策过程中的各种信息，预测方案的风险和不良后果，不断修正方案的不足和偏差，才能保证决策方案的正确性和可行性。最后，程序能很大程度上调动社会组织和公民的参与热情。方案的评价、选择和修正过程，需要社会组织和公民的积极参与，从而把不合理因素降至最低。强调社会组织和公民的参与性主体地位，能提高他们的政治参与热情，有助于自身利益的维护，推动决策程序的展开和实现，同时，民主的政治程序将得以体现，决策失误会进一步减小。反之，如果缺少社会组织和公民参与，方案的评价和选择很有可能缺乏应有的理性，政府决策过程的不合理因素难以得到及时纠正。

三、程序正义视角下我国政府决策程序的优化途径

目前，我国政府决策程序还存在着一些问题，如缺乏程序正义理念指导，政府决策主体单一，缺乏独立民主的公共舆论体系等。需要在程序正义理念的指导下，优化政府决策程序，确保政府政策结果的正当性和合法性，以推进中国特色社会主义事业的不断发展和进步。

1树立程序正义理念，为政府决策程序优化提供理念指导。随着社会的发展进步，行政权力日渐影响着公共生活的方方面面，政府决策作为国家管理社会公共事务的中心环节，正当的决策程序已经成为了政府决策过程中不必可少的规则和依据。因此，树立程序正义理念，是优化政府决策程序的必然选择。一方面，要正确认识程序正义的独立价值。在现代社会，程序正义除了具备工具价值，同时也拥有实质正义的内涵。程序正义价值的相对独立性，强调在实质正义的价值目标得到确定后，注重程序正义的优先，在整个政府决策过程中，体现为对法律的接受。这种独立性价值具体表现为：一是程序正义的象征性。程序正义在现实生活中具有很强的教化功能，体现为法对于人民法律观念和意识的培育，依法行政观念的形成等。二是程序的价值在于制约公共权力，保障公民权利。程序正义要求在政府决策过程中，政府给公民提供平等参与和表达的机会，保证决策过程的公开、透明。三是法律程序要素具有独立性，要求政府必须遵守各项法律规章，依法行使权力，保证法律程序的威信和尊严。另一方面，要在政府决策过程中培养社会组织和公民的程序理念。在推进政府决策程序法制化的同时，加强司法机关的监督力度，使政府决策程序符合法律法规的规范。在此基础之上，切实加强公民的参与意识，树立法律观念，积极鼓励其依法参与政府决策过程。

2构建公共舆论体系，确保政府决策程序的公开性。言论自由和公众舆论是体现人民当家作主的重要依据，缺乏舆论自由的公民，既无法有效参与政府政策过程，亦失去了对决策过程的监督及建议权，难以保证政府政策的公共性。所以，公共舆论虽然本身不具备公共权力的性质，但它却是公民制约公共权力的重要方式和途径。“没有自由舆论的自由选举毫无意义可言。”[8]因此，在政府决策过程中，需要建设独立民主的公共舆论体系，确保政府决策程序的公开性。主要包括：首先，培育健全的公众舆论领域。所谓公众舆论，也称公共舆论，指的是公民中多数人对某一问题的看法或倾向，是一种特殊的社会意识形态。公众舆论虽然不具有决定性的支配力量，却对政府决策具有重大的作用和影响。因此，如果没有一个健康的公众领域，公民就无法形成公众舆论，无法规范政府决策过程中的行为。在我国，公众领域的形成需要党和国家的积极指引和培育，引导公共舆论发挥积极作用，利用法律法规规范政府决策活动的行为和边界。其次，建设独立民主的舆论表达机制。独立民主的舆论表达，是判断民意正确有效表达的重要方式。需要不断深化行政体制改革，加强政府对公共舆论的规范管理，防止民意被扭曲和误解。再次，建立健全舆论信息表达体系。现代社会是信息社会，因此，需要发挥传统媒体和新媒体的作用，建立多种信息收集的方式和渠道，特别是利用互联网，收集社会成员的各种利益诉求和意见建议，全面而充分地了解当前公众舆论的状态，在政府决策过程中予以及时的采纳和回应。

3完善公民参与制度，保障政府决策程序民主化。公民参与政府决策，是保证政府决策程序正义性的重要条件。如何使公民有效参与并进行决策呢？在发现问题，确立目标，拟定备选方案阶段：一是让公民参与选举，这是最直接和普遍的方式。二是改进信访制度，鼓励人民通过信访，接触政府及政府官员，表达利益诉求，从而影响政府决策。三是政府应当开拓多种渠道和途径，激励广大人民群众表达想法和意见，同时，在政策过程中将公民意见纳入参考范围。四是专家咨询。现代决策日趋专业化、复杂化和多变化，需要涉及政治、经济和文化等多方面的专业知识。因此，必须发挥大学和科研机构中专家学者和专业人员的作用，在政府决策过程中，认真听取专家的意见，提高政府决策结果的质量，保障政府决策过程的科学性。要看到，仅通过多种途径让公众表达意见和诉求是远远不够的，在方案评价、选择和完善阶段，需要进一步强化社会组织和公众参与，提高民众参与的有效性。具体而言，要不断向公民反馈方案选择、修正和完善等方面的信息，及时听取并采纳公民意见，真正把公民意见作为方案确定和完善的重要依据，将参与政府决策变成公民的自觉行为，使公民参与落到实处。

4建立合理规范的程序正义制度，推动政府决策程序科学化。一是公开制度。在政府决策过程中，除了国家机密、商业秘密和个人隐私，应当主动公开决策过程，政策选择的依据和理由，实现公民对决策过程的监督。二是决策咨询制度。要求在政府决策过程中，建立健全的咨询机构，保证政策制定的科学性和合理性。包括支持鼓励民间咨询机构的多样性，提高政府决策咨询机构的有效性，同时，引入政府决策过程中的专家咨询程序，保证政府决策符合现实的需要。三是听证制度。听证制度是体现程序正义的最基本方式，是扩大决策参与，增加决策过程透明度的重要途径。当前，应当注意培养和树立公民的听证意识，从源头上做起，还原听证本身的面目，逐步扩大听证制度的范围。四是评估反馈制度。所谓评估反馈制度，是指立足于政府决策的整个过程，对其进行科学仔细的评估。通过相关法律法规规范评估机构的行为，不断健全政策信息反馈体系，形成决策机关与评估机构间的良性互动，提高政府决策的科学性。五是监督制度。人非天使，亦非圣贤，在缺乏监督的情境下，很难避免行政权力的滥用。因此，在充分发挥政府主导性主体作用的同时，必须不断加强对权力监督的力度，这既是政府决策程序和结果合法性的重要手段，也是维护和实现公共利益的保证。一方面要切实履行内部监督，在政府系统内部形成一种自上而下的监督模式，另一方面要充分发挥外部监督的作用。在充分发挥国家权力机关的监督作用的同时，加强司法机关的监督和审查，注重非权力机关的监督，尤其是社会媒体和舆论的监督。在法律允许的范围内，对政府决策程序进行有效的监督，从而最大程度地优化政府决策程序。

结语

以程序正义为价值取向，不断健全和优化政府决策程序，深入推进依法行政，加快建设法治政府，是实现国家治理能力现代化的必然要求。在优化政府决策程序的具体探索和实践过程中，我们不仅需要打破传统决策观念和制度的束缚，而且还要结合我国的具体国情，将程序正义理论和具体实践紧密结合，坚持理论创新，与时俱进，探索优化政府决策程序的科学方法和途径，从而不断推动政府决策程序和结果的正当性。

参考文献：

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[7]程瑞华.通过法律实现程序正义——萨默斯程序价值理论评析[M]∥北大法律评论（第一卷）. 北京：法律出版社，1999∶188.

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