通过人大代表联络机构开展群众工作的思考

郝志杰

[摘 要]党的十八大以来，各级人大积极探索新的工作思路、开展新的工作实践，人大代表联络机构的设立便是其重要的实践内容之一，这对于发扬基层民主、保障代表履职和推进社会建设等方面都具有重要意义。然而，当前通过人大代表联络机构开展群众工作存在的问题较为突出，需要从人大代表联络机构的工作流程、工作内容和工作方式等方面进行完善，以确保群众工作取得实效。

[关键词]人大；代表联络机构；群众工作

[中图分类号] D624 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2015）08-0041-03

近年来，随着形势的发展和变化，经济社会生活和人民群众的利益诉求日益多样化，社会各方面对人大工作和代表履职提出了许多新要求、新期待。然而，人大代表工作机制却相对滞后，代表在闭会期间依法履职的活动缺乏周到的服务和有力的保障，代表活动特别是代表联系群众工作的针对性、实效性和规范性也难以得到有效保证。因此，亟需从制度和组织上进—步加强和规范代表工作。而要想更好的体现人大及其常委会作为国家权力机关、工作机关和代表机关的作用，规范和保障人大代表依法履行法定职责，发挥人大代表在联系群众、了解民情、反映民意、汇聚民智方面的独特优势，就必须重视加强人大代表工作机构的建设。[1]这是新形势下做好党的群众工作提出的新要求，也是在新形势下坚持和完善人民代表大会制度、发展社会主义民主法治的必然要求。

党的十八大报告首次提出：“在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度”，党的十八届三中全会全面深化改革决定中指出要推动人民代表大会制度与时俱进，通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系，这些都充分体现了国家顶层设计对于设立人大代表联络机构的重视。人大设立代表联络机构是坚持和完善人民代表大会制度，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，进一步加强和规范选民对人大代表履职的监督，保证国家权力机关体现人民意志的具体体现。[2]总之，加强人大代表联络机构建设是现阶段各级人大探索实践的重要课题，而通过人大代表联络机构开展群众工作又是这一课题的重要研究内容。

人大代表联络机构的设立，对于保持人大代表与人民群众的密切联系、进一步开展群众工作具有重要意义。但是，人大代表联络机构作为人大一项新的工作实践，目前在开展群众工作方面问题较为突出。

（一）人大代表联络机构运作不规范，制约了群众工作的开展。设立人大代表联络机构目前在法律上尚无明确依据，但在性质上，人大代表联络机构一般应当属于人大常委会的办事机构和工作机构，应当是人大及其常委会的集体参谋助手和服务班子，是直接为人大代表执行代表职务提供集体服务保障的专门机构。人大代表在履行代表职务中遇到了什么困难和问题需要解决，代表有什么意见和要求需要反映，人大代表联络机构都需要帮助做好相关工作，从而为人大代表联系群众提供有力保证，为代表依法在人大会议期间的工作和闭会期间的活动提供多方面的服务保障。然而，在实际工作中人大代表联络机构的组织建设缺乏详细的操作规则，组织架构和人员选用尚不规范，领导人员和工作人员的选用和任免程序不明，其各自的职责也尚不明确，组织活动安排缺乏一定的合理性，再加上联络员流动性较大，这些都在一定程度上制约着群众工作的有序开展。同时，部分基层机关对人大代表联络机构建设的重视程度不够，其工作未列入绩效考核，人大代表联络机构功能定位与其实际承担职责存在不匹配的现象。此外，代表联络机构的少数人员对人大工作、群众工作的基本要求、相关法规和业务知识了解不深入，处于被动应付状态，且实际工作中多为兼职。

（二）人大代表联络机构组织代表开展群众工作的有效性不高。代表联系群众的目的是要听取和反映他们的意见和要求，有效解决群众遇到的问题。群众向代表反映意见建议后，也希望能及时得到反馈信息。但是，当前人大代表联络机构组织代表开展群众工作尚未形成长效机制，代表活动内容以听取意见、参观视察、直接服务群众较多，调查研究、知情督政的内容相对较少。在开展群众工作过程中，代表接触的群众一般局限于居委会工作人员、积极分子、居民代表等“老面孔”，其他群众“找不到代表”的情况还一定程度的存在。工作效果上，代表收集的意见建议的办理、反馈难以让代表和群众完全满意，尤其是涉及上下级、多部门的意见和建议往往需要相关领导出面协调、决定，问题的解决面临困境。同时，代表除了是监督主体，也是被群众监督的主体，但是目前代表联络机构在组织群众监督代表方面没有相应的制度设计，在遇到部分代表履职不积极等情况时，缺乏相应的督促手段和倒逼机制，这在一定程度上也影响了人大代表联络机构工作的实效。

此外，一些人大代表联络机构由于受人、财、物等条件的限制，信息时代比较便捷的电子信箱、互联网站、网上对话等工作方式受到限制，不能或没有被充分利用，人大代表联络机构的“联络”职能得不到充分发挥，导致代表联系群众工作滞后。

（一）加强人大代表联络机构工作流程的规范化建设，确保开展群众工作合法有序。一是机构设立的合法化。在人大设立代表联络机构目前尚无明确的法律依据。地方组织法规定，省和设区的市级人民代表大会可以设法制、财政经济、教科文卫委员会等专门委员会，没有对设立代表联络机构做出明确规定。按照机构设置的法定原则，需要先对地方组织法作相应的修改，或作出设立该机构的决定，然后再按有关组织程序和法定程序通过相应的组成人员、配备工作人员。这样为人大代表联络机构“正名”，并在此基础上整合资源，高标准建设人大代表联络机构。在创建标准上坚持做到有固定场所、学习资料、活动计划、规章制度、代表履职档案、代表照片、代表公示等，让代表联络机构走上规范化之路。

二是人员编制的规范化。在地方机构合并、人员精简的大背景下，人大代表联络机构的编制确定也应慎重。当前，越往基层增编增员越困难，特别是乡镇一级机构改革已基本完成，没有多余编制。各级党委应从认真贯彻中央精神出发，高度重视，及时作出部署，提出设立代表联络机构的要求，并责成有关方面落实。人大常委会党组要积极争取，及时履行法定程序，保障代表联络机构能够顺利设立并有效运行。[3]

三是职责定位的规范化。作为人民代表大会的代表联络机构，其地位要具有较高的权威性，其职能不能仅仅局限在沟通联系上，而应落到对代表全面履职的能动性上。该机构应具备指导、组织代表开展活动的职能，审议代表意见并向有关单位交办、督办的职能，维护代表特有的政治、经济、社会权利的职能，同时还应具备促进和督查代表依法履职、发挥代表作用的职能。还应始终明确人大代表联络机构的职责是在党委的领导下，为人大代表履职提供必要的联络和服务保障，业务上接受上级人大及其常委会的指导。

四是受理事项的规范化。人大代表联络机构需判定群众所提出的事项是否应该受理。这个问题看似简单，但落实到具体实践中却往往模糊。对此，联络机构应当受理群众反映的属于人大常委会和“一府两院”职责范围内的事项，如果反映的事项超出上述范围，通过代表及各方努力也能够求得解决的事项，人大代表可以协商决定是否受理。同时，对于应当或者已经通过诉讼、行政复议、仲裁解决的事项，以及对国家机关工作人员的申诉、检举和控告，联络机构则应断然将之排除在外，不予受理。

五是接待过程的规范化。一方面是对于群众的问题，应考虑选择什么样的渠道或方式反映给“一府两院”；另一方面，是如何让代表回答好群众提问。对于群众反映的事项，负责接待的代表是处理的责任人，要求代表对于职责范围的事项，通过视察、约见部门负责人等方式，向有关部门、单位提出意见建议，也可以向人大提出建议，当其他代表对事项的处理具有优势或资源时，接待的代表可以建议转交处理。对于许多人大代表缺乏接待经验，语言表达能力、临场处置矛盾能力不强、知识面有限，使得接待效果有时难免不尽如人意的问题，联络机构应在继续加强对代表知识培训的同时，还采取许多其他办法，如对接待工作设定主题、安排相关行业的代表进行接待、优化接待代表的组合搭配，邀请“一府两院”专业人士共同参与等，以达到取长补短的效果。另外，还应通过提前公告，将接待代表的身份、职业、特长及时告知群众，让群众有的放矢地寻求代表帮助。

（二）加强人大代表联络机构工作内容的制度化建设，形成开展群众工作长效机制。其一，分层联动机制。在分层处理机制和两级代表履职联动机制下，代表联络机构可以把代表们的建议分为三类：由街道层面办理的建议、由区层面办理的建议、由市层面办理的建议。建议汇总整理分类后，代表联络机构召开工作会议，代表在会议上汇报集中下社区的情况。应由街道层面落实办理的建议，代表要提出拟处理的意见。对于只能由区或者市层面才能解决的意见、建议，则通过规定的渠道由代表以书面形式送交至区人大或市人大，再交由相关部门办理、落实。

其二，代表联系平台建设。以社区代表联络机构为平台，在总体上指导代表联系群众工作有效开展，除了组织代表集中联系社区活动外， 召开代表联络工作交流推进会， 深入推进代表联络机构建设，同时还要强化代表联络机构对代表书面意见的督办工作，使得代表收集的反映民意的意见、建议能及时得到解决，调动代表积极性；以居民区代表联系点为平台， 延伸代表联系群众触角，把居民区代表联系点， 作为代表联络机构服务保障工作的深化， 使得代表联系群众有一个更加常态化的基层联系平台，并通过统一挂牌、制度上墙、设立信箱等措施， 使得联系点规范化运行， 使之成为联系群众的交流点、社情民意的收集点、代表履职的保障点。

其三，评估以及其他制度。设立考核评估制度，代表和群众对联络机构工作进行打分，每项打分都有具体量化指标，这样促进联络室工作每年都有进步、有创新、有特色，让代表与群众联系更加紧密，让群众的呼声能够及时上传。除评估制度之外，还应建立和完善人大代表活动制度、人大代表学习制度、人大代表集体视察制度和人大代表接待制度。并将各种制度和代表联系网络上墙，公布代表的各方面信息，便于群众了解代表，联系代表，监督代表。群众的评价是对代表履职最有力的证明。

（三）加强人大代表联络机构工作方式的网络化建设，顺应开展群众工作时代要求。在网络时代，人大代表联络机构也应该与时俱进，实现网络化。在联络机构工作基础上，推行代表网上接待。可以借助基层社区（或街道）网站，设置“网上联络站”、“网上直通车”、“代表QQ群”等适应网络时代的新做法，将代表联络机构、人大代表接待点从现实社会“搬到”网络世界。这种网上接待和社区接待相结合，既可以保证代表与选民面对面的接触，也可以保证代表的接待时间，解决兼职代表时间安排上的困难。另外，接待工作资料便于查阅和保存，对于所有的代表来说都可以查阅（除涉及个人隐私），这种形式对于代表整体了解社情民意也具有积极意义。当然，网络化也对参加接待的人大代表提出了更高的要求，网络接待开启了代表工作新的一页，人大代表越来越难当，联络机构工作也面临新的挑战和使命。[4]

2014年底以来，党中央贯彻“四个全面”的战略布局，使人民群众对解决方方面面的问题，对党、对人民代表大会制度、对实现中国梦，有了许多新的期待、新的渴望。在“四个全面”战略布局的统领下，人大工作必将实现新的发展。代表工作始终是人大工作的主题，应该积极加强人大代表联络机构建设，努力完善代表联系群众制度，积极开展群众工作，积极回应新时期社会主义民主政治建设的基本要求， 回应现代化建设的实践需要， 回应广大人民群众的普遍关切， 进而实现区域经济社会发展和民主政治建设。

参考文献：

[1]王培生.充分发挥基层代表联络服务机构的作用[J].上海人大，2011（5）.

[2]盛福林.加强代表联络机构建设[N].宁波日报，2013-3-27，（A07）.

[3]佘素华.设立代表联络机构“四问”[N].人民代表报，2013-4-25，（003）.

[4]徐琦雄，崔家林.代表联络站：让代表与选民心连心[J].浙江人大，2012（5）.

作者系中共上海市委党校硕士研究生

责任编辑：卞吉赋