完善政府社会治理职能

■文/周弘

完善政府社会治理职能

■文/周弘

周弘

去年是我国社会保障改革和建设的丰收年，在财政收入增速放缓、支出压力加大的情况下，财政支出用于民生的比例达到70%，社会保险、社会救助和城乡低保等都有大动作。民之疾苦，国之要事，民生改善和社会建设将持续推进，多样化的社会保护给政府的社会治理能力建设提出新要求。在此，就如何在全面建成小康社会的过程中完善政府社会治理职能谈三点思考。

厘清概念。在社会保障改革和建设的过程中，政府的职能定位至关重要，这关系到两个不同的概念需要厘清：一是我们常用的“社会保障”，另一个是国际上频繁使用的“社会保护”，两者的涵盖面不同。“社会保障”专指政府行为，除了养老、医疗、工伤、失业、生育等五大制度外，社会保障制度还包括社会救助和各种补贴，由政府通过法定税收（或收费）和转移支付等方式实施。而“社会保护”概念除了政府行为以外，还涵盖全社会的相关努力，诸如企业为职工建立的“职业年金”、个人和家庭用于自我保护的储蓄和保险、非营利机构的慈善和公益活动等，这些社会行为主体与公共社会保障制度共同构成了社会保护的完整体系。

把握趋势。在世界上，社会保障的发展并不均衡。以养老保障为例，发达经济体的覆盖率达到90%以上，中等收入国家达到71.5%，而中低收入国家为24.6%，最低收入国家仅有16.8%的人享受养老保障。

从世界发展的总趋势看，社会保障覆盖面在扩大，同时发展趋势又各不相同，高收入国家的福利天花板降低，中低收入国家的底线提高。发展趋势是有升有降，形式多样。多数国家加强了社会保障制度与就业和就业方式的相关性，在发达国家出现了适应灵活就业的灵活保障，在就业缺乏稳定性的发展中国家，保障的方式也是临时和局部的。

从社会保护的全局看，行为主体更加多元化。政府为了社会公平通过立法、行政、税收、财政转移等方式提供保障，企业为了鼓励职工提供了各类职业年金和福利等，个人为了自身和家庭安全加大了储蓄的力度，慈善机构也开始发展，目标不同，但共同支撑社会安全的大伞。需要强调的是，多元化、全方位的社会保护体系也并不能免于风险的冲击。除了传统的社会风险以外，越来越多的储蓄方案，无论是公共的还是企业和私人的，都要面对更加严峻的市场风险。在金融市场出现波动的时候，养老基金的收益预期降低，价值缩水严重。

校准职能。“政府不唱独角戏”，在社会保护的领域也应如此。针对不同的情况，政府的职能应有所不同。对于公共社会保障制度，政府需要随时根据收支平衡状态、人口结构趋势、就业和纳税方式的特点调整体制和政策；需要制定相应免税、减税、延期纳税等政策和措施，鼓励企业建立被称为社会保护“第二支柱”的补充保险，并设立监管机构，通过法律法规严格规范。对于大量零散的社会行为主体，政府的职能不是转移支付，而是要灵活使用法律、税收等手段提倡、培育、鼓励、支持、规范、监管。而对于部分积累和全部积累（企业年金）的基金，市场风险巨大，人才、知识、技能的短缺是未来社会的主要风险。所以，政府需要有针对性地通过教育、培训和普及知识等，帮助社会预防风险。

总之，政府社会治理的职能不仅限于调整收支、完善社会保障制度，还需要对社会保护的全局进行规划和构建，不仅限于“提供”资金，还要协调、鼓励、监管各种社会力量共建小康社会。■