社会保障之中国化改革——访全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成

■文/本刊记者 向春华

社会保障之中国化改革
——访全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成

■文/本刊记者 向春华

人民福祉是社保改革的根本目的

记者：在总理所作的政府工作报告中，2015年社会保障工作亮点颇多，在基本养老金“十一连调”的同时，首次提高居民养老金标准；在降低失业保险费率的基础上，要求降低工伤保险费率；要求加强重特大疾病医疗救助，全面实施临时救助制度等等。这些亮点表明了我国社会保障改革和发展中怎样的态势？

郑功成：社会保障制度的目的，是为了解除全体人民的生活后顾之忧，实现全民合理分享国家发展成果，而互助共济是这一制度分担风险的基本方式，提供稳定安全预期则是这一制度最卓越的功能，也是其存在与发展的根本所系。当前的一些讨论已经偏离了社会保障改革与发展的正确方向，如在养老保险中渲染部分地区的收支缺口，过分突出个人账户，这样既违背了社会保障制度必须坚持风险同担、互助共济的基本规律，亦会导致多层次养老保险体系的结构错乱，还会进一步将公众意识引向精致的利已主义，形成非常不利于深化改革的社会氛围；还有在医保领域过分推崇市场化取向，同样会扭曲社会医疗保险与商业医疗保险之轨道，造成难以弥补的不良后遗症。

总理在报告中说，立国之道，惟在富民，要以增进民生福祉为目的，加快发展社会事业。中央政府确立的基本取向应当是全面推进我国的社会保障制度建设，这为我国社会保障制度的深化改革指明了方向。

两会瞬间

少数民族代表委员

两会安保人员

记者：基金出现了亏空怎么办？这在深层次上表现为一些社会人员对社会保险制度的不信任，如何解决这个问题？

郑功成：由于互助共济的机制设计，社会保险制度的稳定性、可靠性自从德国产生100多年来已经得到了充分的验证，养老保险在实践中即使遇到压力，也可以通过结构调整等进行应对。迄今为止的一个基本事实是，尽管在一些国家热议过所谓“养老保险财政崩溃论”，但确实没有见到过任何一个国家的社会养老保险制度破产过，只有市场化的商业保险公司不时有破产的消息。讨论养老保险基金未来的支付风险是必要的，可以调整结构，调整费率，调整替代率，但绝对不能动摇基本养老保险制度互助共济的根本。如果我们没有忘记社会保障制度正是为了弥补市场失灵的制度安排，如果我们没有忘记社会保障正是为了解决家庭与个人自我保障能力不足的保证，就不会犯方向性错误。政府与学界应当为这一制度的持续发展努力，但绝对不应当引起公众人心惶惶，这是不负责任。

从我国的现实来看，一些地方出现收不抵支状况的重要原因是地区分割统筹的格局造成的，因此，走向全国统筹后我国的养老保险制度完全可以应对支付压力，一是全国还是收大于支，全国统筹后个别地方的支付压力能够有所改观；二是还有2亿左右的未参保者均属年轻人口，加快覆盖到应当覆盖人口即能够减轻现阶段压力；三是退休年龄现在平均才53岁多，有很大的调整空间；四是第二、三层次保障体系未正常发展，客观上为减轻第一层次保障体系的压力预留了空间；五是财政对养老保险制度的责任还未尽到，还应当提高投入比；六是庞大的国有资产与所有的土地，都是全民所有，同样是包括养老保险在内的各种社会保障制度的丰厚物质基础；七是我们已经在做战略储备等等。这些因素大多是其他发达国家不具备的，因此，我对基本养老保险制度保持乐观态度的根据不仅是世界上没有破产的社会养老保险制度，而且也是因为我国还有着上述巨大的调整与发展空间。

当前社会上一些人对法定制度的不信任，有缺乏稳定预期所带来的不安与焦虑，也有媒体过分渲染养老金支付压力与风险有关，这其实是一种不正常的情形。因为我也多次访问养老保险制度的起源国——德国，与德国的学者、政治家讨论，甚至深入到企业、农村调研过，我确实没有发现德国人担心过养老金制度，而德国迄今仍然坚持的是现收现付制，其养老保险总费率还控制在20%以内，其人均预期寿命已经超过80岁了，德国也没有建立养老保险战略储备基金，德国的退休年龄已经从原来的65岁向67岁延长。所有这些，中国都较德国有巨大优势，为什么德国政府、德国学者、德国人民没有不安，而具有很大优势条件的中国却如此担忧？这个问题的答案不在社会保障或养老保险制度本身，而在之外。

拍摄的好视角，摄影记者扎堆抢占高地

工作人员向女代表委员赠送康乃馨

全国政协委员、百度公司董事长兼首席执行官李彦宏接过记者的签名板，题写2015愿景

记者：既然人民福祉是根本目的，不少人认为社保的保障水平不够高，社会风险无法得到完全保障，而要求大幅提高待遇水平。您如何看待这一问题？

郑功成：坚持社会保险为主体，是中国特色社会保障体系的一个重要特点，其实质就是要坚持个人的福利权利与义务相结合。“全覆盖、保基本、多层次、可持续”是必须坚持的方针与原则。不能只论个人收益而不论个人义务，不能只求高福利而不讲共同分担风险与责任。例如，我国的养老保险缴费满15年并达到退休年龄即可领取养老金，而且这种养老金近11年间还每年都增长10%，这在世界上找不到先例。在比较养老金替代率时，如果不同时考虑缴费年限与缴费基数，国际比较中得到的结论就肯定是错误的，或者是不准确的，但现在单一要素的国际比较却似乎很流行。

再如医疗保险，现在个人缴费只占总缴费的1/4，却还要求免费医疗，或者无限提高报销比例，无疑是不符合权利义务相结合原则的。需要特别指出的是，对医疗保险的报销比例提得再高，如果不控制医疗费用，继续让药价虚高、大处方、重复检验、过度治疗等蔓延下去，损害的必定是制度的根本。

因此，深化改革中需要理性，特别需要有系统观、整体观、协同观，还要树立大局观、长远观。我们参加社会保险不是在市场上买一个普通的商品，最重要的是安全预期，有了养老保险与养老服务不用担心长寿风险，有了医疗保险不担心自己或家人生病，有了工伤保险不害怕职业伤害风险，等等。因此，社会保障制度作为国家的宏观政策，必须立足于算大账、算长远账，还要算社会公平账、政治账、文明进步账。

公平正义是社保改革的基本要求

记者：确实，现在有一种现象，不少人只讨论社会保险权利，对义务则很少提及甚至不提。在社会保障领域，权利义务应该是怎样的关系？

郑功成：不同的社会保障项目，因其自身的制度设计，公平性的判断标准是不一样的。比如社会救助制度，它不存在缴费的问题，但也不意味着申请救助的人员或者已经获得救助的人员不需要履行任何义务，一些基本义务如配合调查的义务也是要做的。就社会保险来说，原则上要强调权利与义务的对应，最典型的就是基本养老保险，缴费多、缴费时间长，领取的养老金就应该多。反过来，如果缴费多、缴费时间长，领取的养老金却不多，还有谁愿意多缴费、长缴费呢，如果这样，制度就无法持续了。当然，这种权利义务关系也不能绝对化，缴费多寡与待遇高低是正相关关系，但不能理解成正比例关系，正相关是赋予这一制度以激励功能，而正比例就等于初次分配的简单延续，不仅如此，还加上了政府补贴等份额，实质上可能放大收入差距。因此，合理的制度安排一定是在激励与公平中寻找到均衡点。客观地说，我国已经基本形成了权利与义务相对应的一般观念，但义务观、互助共济意识还不够，这方面如果得不到强化，社会保障制度就丧失了应当的思想基础，福利共识也就很难真正形成。

记者：可是还有人缴纳不起相应的费用，无法享受到基本养老保险、基本医疗保险的保障。或者即便参加了，还是保障不了个人的需要，例如负担不起个人应承担的医疗费用。

郑功成：这应该有两个方面的问题，一个是对社会保障的误解，另一个是社会保险以外的保障制度发展滞后，未能承担起有效的兜底责任。

在我国，无论是制度体系还是学说理论，都是严格区分社会保障制度与社会保险制度的，后者只是前者的一部分，虽然是主要的部分。社会保险是要让参保人员未来能够过上比较体面的生活，要保障个人生活水平不因年老、疾病、失业、工伤等事件而有太大的下降。而其他社会保障制度，例如社会救助才是兜底性的社会保障制度，它保障的是公民的最低生活标准。因为社会救助的标准较低而试图让社会保险承担起全部社会保障的功能，不符合社会保障制度体系的合理分工，也不符合我国的社会现实和发展状况。同样，当前一些人将老有所养的全部期望都寄托在养老金上，同样是不当的，因为老年人的生活服务与护理应当由养老服务来提供，老年人的疾病医疗等应当通过医疗保险制度完善来解决。因此，我们需要的是一个完整的社会保障体系，在继续优化、发展社会保险制度的同时，发展好社会救助、社会福利事业等已经是当务之急。

去年，国务院颁布了《社会救助暂行办法》，这次总理在政府工作报告中也要求加强重特大疾病医疗救助，全面实施临时救助制度，《慈善事业法》也列入全国人大常委会的立法规划。随着完整社会保障体系的真正建立，公民的社会保障权利会得到更好实现。

3月4日，十二届全国人大三次会议新闻发布会结束后，面对围堵的记者，傅莹拱手告别。

大会堂前军乐团

记者们集体自拍

尊重国情是社保改革成败的关键因素

记者：您在1997年时就出版过一本《论中国特色的社会保障道路》专著，其中阐述了社会保障改革要尊重中国国情的思想。您认为制度规律与我国国情怎样才能得到较好地调适？

郑功成：我强调要走有中国特色的社会保障道路，是因为社会保障制度在实践中必定要受到所在国家的具体国情及所处时代的影响，是所在国家政治、经济、社会因素乃至历史文化因素综合影响的结果，社会因素决定了制度的有与无，经济因素决定着水平的高与低，政治因素决定着节奏的快与慢，而文化因素决定着制度模式的选择，因为一个制度要得到国民的高度认同，必然要建立在文化共识的基础之上。比如养老服务，欧美国家推崇机构养老，而中国的文化却推崇居家养老，如果硬要仿效国外，就可能逆主流民意。我多次强调的一句话是：不能以制度规律为由超越现实国情，也不能以国情为由扭曲制度规律，这是两个尊重，需要理性地调适。

记者：您最近有一个“中国式”改革的提法。它的具体含义是什么？社会保障在我国如何进行本土化的改革？

郑功成：这是中国特色的另一个提法，其实质意义是由于社会成员对社会保障的需求及满足的方式不尽相同，社会发展进程中出现的问题及与之相关联特点的因素不尽相同，必然要求有符合自身的解决方案。中国的社会保障发展史异常悠久，历史上中国的社会保障就是中国式的，这已经成为民族基因的有机要素。中国社会保障改革是全面而深刻的制度变革，与之相关的政治、经济、社会等因素亦与其他国家不同，当然也要有中国式的解决方案。例如，上世纪末我国推进国有企业改革，导致数以千万计的职工下岗，它就不能简单地适用失业保险制度，而是需要建立中国式的下岗职工基本生活保障制度，因为下岗职工是中国改革中特有的现象。因此，在改革中，我们不仅要学习借鉴国外先进经验，更重要的是对国际经验的中国改造。要重视中国的优良传统，建立以社会保险为主体的多层级社会保障体系。要重视政府、社会、个人之间的责任分担，既不能由政府大包大揽，也不能回避甚至弱化政府的责任。

手机自拍神器走俏两会

3月3日至15日，全国两会期间，天安门广场天空拼图。

记者：在我国各项社会保障制度建设和发展中，政府都是主导性的。政府重视了，发展就快；政府重视力度不够，发展就慢。究竟应当怎么界定政府、社会、个人责任分担的问题？

郑功成：目前，以政府、用人单位、社会及个人共同分担建制责任的责任分担机制初步确立。但是，随着制度的进一步发展，因责任不清、责任失衡与互济性弱化导致不可持续的制度风险却在逐渐放大。总体上是政府与企业责任偏重，个人与社会责任偏轻，市场未能得到正常利用，中央政府责任偏重，地方政府责任偏轻。责任不清与责任失衡必定导致制度运行失衡，发展理性缺失，短期福利政绩追求的冲动、制度运行中的失范行为可能成为常态。如果不改变这种格局，社会保障不可持续发展的制度风险将会逐渐放大。

应树立福利持续增长与责任合理分担紧密结合的发展理念，适度均衡政府与企业、个人及社会的责任负担，充分调动社会各方与市场主体参与社会保障体系建设的积极性，并合理发挥其正常作用。合理划分各级政府的社会保障责任并合理配备财力，提高统筹层次、强化互济性，并适度均衡代际之间的负担。

记者：中国向来缺乏长期稳定的合理预期，制度稳定性不足会进一步损害公民对改革的预期。目前社会心理中所表现出对养老保险不信任，如果进一步恶化这一状况将不利于改革共识的形成及改革的推进。您如何看待这一问题？

郑功成：确实，社会保障制度长期处于试验性改革状态而不能步入成熟、定型发展阶段，导致公众信任缺失的信用风险在明显加剧。社会保障改革20多年来，一直处在“摸着石头过河”的改革试点状态，制度的不成熟、不定型，致使无法提供稳定的、清晰的安全预期，从个人账户空账、局部地区养老保险基金出现收支缺口、以房养老、渐进式地延迟退休年龄等等引发的不安与焦虑，已经表明公众对社会保障制度出现了信任危机，社会生态陷入异常复杂的状态。在这种情形下，即使制度是在健康运行，也会为各种舆论所左右。信用风险会进一步放大社会风险与制度风险，同样会酿成制度危机甚至灾难。

必须在优化现行制度安排的条件下尽快促使社会保障制度走向成熟、定型并步入法制化轨道，以清晰的、稳定的安全预期增进社会保障制度的公信力，化解公众的不安、焦虑及信任危机。应当进一步修订、充实社会保险法，尽快制定其他专项社会保障立法（如养老保险基金投资法、慈善事业法等），只有社会保障法制走向健全完备，才能确立制度的公信力并接受人民监督，才能为这一制度的良性运行与可持续发展提供保证。

依法推进是社保改革的必然要求

记者：今年是全面推进依法治国的第一年，十二届全国人大三次会议的重要成果之一就是审议通过了立法法。在立法法中并未将劳动保障立法列为全国人大及其常委会的保留立法权限。这和完善社会保障法制的要求是否冲突？

郑功成：在立法法的审议过程中，我希望将劳动保障立法作为全国人大常委会的立法保留事项，这是因为劳动就业与社会保障关乎公民的基本社会权益，而且最好是全国统一的制度安排。它不是行政部门可以自决的事项，更不是地方可以自决的事项，在国际上也找不到基本的社会保障制度不由国家立法的先例。况且，只有国家法律确立的社会保障制度才能真正提供稳定的安全预期。但这一建议最终未被采纳，这主要是当前的社会保障改革还在深化，几乎各项制度均还需要优化，全部要由全国人大常委会直接制定法律来规范尚不现实。但毫无疑问，社会保障制度的确立必须立法先行，社会保障重大改革要于法有据，是必然取向，它应当是我国社会保障制度从长期的试验性改革状态走向成熟、定型发展的客观标志。

记者：中央要求“重大改革于法有据”。3月10日，人社部部长尹蔚民在记者会列出了渐进式延退改革的时间表，表示要充分考虑和尊重人民意见。类似于渐进式延退这样的改革如何做到“重大改革于法有据”？

郑功成：延迟退休年龄关乎全体劳动者的切身利益，影响太过复杂，尹蔚民部长表示要充分考虑和尊重人民意见，这正是民主立法的要求。做出决定的形式越规范，立法层次越高，越能体现改革的公平性，其权威性也越强。因此，我是希望类似于这样的重大事项能够由全国人大及其常委会来决定的，这样做不仅能够进一步凝聚民意与共识，更有利于政府及其主管部门在相对超脱的位置上来推进相关政策，是从被动应对走向主动应对。

记者：这次《立法法》修订的一大特色是明确赋予设区的市以地方立法权，制定地方性法规限于城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项，并未明确规定包括劳动保障内容。在之前的两次常委会审议中，多位委员要求将劳动保障内容列入地方立法权范畴。在新的《立法法》实施以后，如何考虑制度的统一性与发挥地方积极性的关系？

郑功成：总体而论，法定的社会保险乃至社会保障事务是国家层级立法的权限，因为它关乎国民的基本社会保障权益，不能各地自行其是，这也是世界通例，《立法法》对地方在这方面的立法权进行限制，完全符合这一制度的内在要求。当然，地方可以在国家法律的基础上增加居民的福利。在现实条件下，应当统一全国的制度，不应当允许地方另起炉灶，该统一的不统一，会损害制度的公平性、增加管理成本、损害公民权益。但一些补充性或增加当地居民福利的地方性措施，则应当允许地方裁量。因此，应当深入研究确定哪些制度应当统一，哪些制度允许地方裁量，通过相应的立法如完善修改《社会保险法》等法律法规予以规范。只有依法推进社会保障制度的改革，才能增进制度的公平性和可持续性，确立社会的合理预期，培育制度改革的良好土壤。

记者：中国社会保障学会日前成立，这是我国社会保障学界的一件大事，您作为首任会长，能否介绍一下学会的性质与宗旨，学会在未来社会保障制度发展中的作用？

郑功成：中国社会保障学会是经国务院批准，在民政部登记，由我国从事社会保障和相关领域（含社会救助、社会保险、社会福利、社会服务、优抚安置、慈善公益、职业福利及与之相关的商业保险等）的专家、学者及有关单位自愿结成的全国性、学术性、非营利性社会团体。学会的宗旨是团结社会保障和相关领域专家、学者与专业人士，积极开展社会保障理论和实务研究、学术交流、教育培训、资政启民，促进社会保障学科建设和国际学术交流，为健全社会保障、提升人民福祉、促进社会和谐发展贡献力量。在我国社会保障事业发展进程中，用集体理性与集体智慧来促进社会保障理论繁荣与制度建设，应当是中国社会保障学会的核心使命。■

（本文图片除署名外，均为本刊记者刘洪清摄）