建设社会保障智库打造事业发展引擎

■文/华建敏

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■文/华建敏

中国社会保障学会的成立，是我国社会保障事业发展历程中具有重要意义的一件大事。为什么这么说？原因概括说有四点：第一，社会保障制度是最富有政治经济意义的社会制度，不是说别的社会制度不重要，而是说它是最有政治经济意义的一项社会制度；第二，这一制度事关全局，事关长远，事关我们13亿多国人中的每一个人，而且这一制度牵涉的利益纠葛特别复杂，所以特别需要顶层设计，不能搞“碎片化”；第三，要搞好顶层设计一定要有理论指导，要有实践基础上的理论指导，为了加强理论研究和指导，也必须有相应的学术团体来组织和推动；第四，现在正处于一个非常关键的“窗口期”，我国的社会保障制度面临着很多新情况、新矛盾、新问题，所以在当下成立这个学会有着特别重要的现实意义。

当前这个阶段，中国最紧缺的资源不是人，也不是钱，而是制度，制度供给是最紧缺的一种供给。社会保障制度是带有根本性的一项社会经济制度，在国家经济社会发展进程中具有举足轻重的影响。它一头连着国计，一头连着民生，是关乎国运、惠及子孙的宏伟事业，影响国家发展的全局和我们民族的未来，需要我们特别地用心，也需要我们特别地用功，始终把社会保障制度作为国家战略制度来定位、研究和设计。

回顾最近100多年的社会保障发展历程，有三件里程碑的大事。第一，19世纪80年代，德国的俾斯麦政权采纳了新历史学派的主张，颁布了工伤、疾病、养老等社会保险法律，创建了近现代社会保险制度，迅速有效地缓和了尖锐对立的劳资矛盾，它也成为德国社会市场经济模式的一项重要的制度安排。这一社会保险制度后来被许多国家所仿效。第二，20世纪30年代，面对全球经济大危机，美国的罗斯福政府采纳了凯恩斯主义，推行政府干预市场的“新政”，同时通过制定综合性的社会保障法，确立了美国式的社会保障制度，配合其他宏观调控措施，摆脱了“市场失灵”导致的深刻危机。第三，20世纪40年代，英国的艾德礼政府采纳了“贝弗里奇报告”，形成了英国的福利国家模式，以及由此派生的以瑞典为代表的所谓斯堪的纳维亚（北欧）模式，并随之风靡整个西方世界。这三大事件，不仅对德国、美国、英国三国的经济、政治、社会产生了重大的转折性影响，而且影响到了许多国家的发展走向。在这三大历史事件中，政治家的作用无疑是非常关键的，但是如果没有新历史学派、凯恩斯主义和贝弗里奇报告提出的理论见解和理论支撑，这一段历史就有可能完全改写。

在改革开放的大背景下，我国的社会保障制度经过30多年全面而深刻的变革，已经从传统的国家——单位保障制度转化成新型的国家——社会保障制度。我们过去把单位看成是国家政治组织的一种延伸，单位职能可以说是无所不管、无所不包。社会保障制度的这一变化也是对应着社会成员从单位人转变为社会人的变化。我们初步建立起了适应社会主义市场经济要求的新型社会保障体系框架，发挥了保障基本生活、维护社会稳定、促进经济发展、保持社会公平和增进国民福利的重要功能。在这一过程中，既积累了丰富的经验，也有过一些值得汲取的教训。以往改革实践中所呈现出来的制度“碎片化”，以及相关制度不能有效协同的现象，表明我国社会保障体系建设中面临的客观困难、观念障碍、体制机制约束仍然很深刻，极其需要从理论上理清是非曲直，在制度选择上实现统筹布局，在发展策略上分清轻重缓急。建制理念是不是先进，制度设计是不是合理，实践方案是不是优良，运行过程是不是规范，均对当代及未来的发展影响重大。如果没有科学的发展理念，没有理性的战略思维和行动方案，社会保障体系就有不可持续的风险，甚至从维护社会公平、促进社会和谐的制度安排蜕变成引发社会矛盾、影响社会安定的一种负面因素，让我们付出高昂代价。因此，加强社会保障理论研究，并为合理的制度选择提供理论支撑，显然具有必要性、紧迫性和重要性。

中国社会保障学会作为涵盖整个社会保障体系的、全国性的学术团体，既可以为理论研究超越部门分割、机构分割的格局而搭建综合性的交流平台，也可以为促进社会保障理论与政策研究的系统性、协同性创造条件。特别是在当前，我国经济社会发展面临很多新的情况，特别值得关注的有三件事：一是人口结构老龄化的步伐比我们预想得还要快。近年，国家调整了人口政策，允许单独家庭生育二胎，但政策出台已经有一段时间了，看起来好像愿意生孩子的概率并没有像大家预想得那么高。二是经济增长出现了下行的态势。经济下行的压力相当大，经济领域的矛盾相当复杂，这两个因素结合在一起，就使社会保障未来的发展面临很多新的矛盾、新的困难和新的问题。不少企业社保缴费出现了一定困难，一些地方社保费用收不抵支的风险在升高，这是我们过去特别担忧的一件事。三是大家对社会保障的期盼很高。养老、医疗保险的刚性支出跟现在社会保障收入吃紧的矛盾是未来特别要注意、要处理好的一个问题。所以说，中国社会保障学会的成立恰逢其时，有利于强化社会保障理论研究，为解决当前及未来面临的重大问题提供智力支持，为加快完善我国社会保障体系提供理论支撑，是利国利民的一件大好事。

在建立和完善我国社会保障体系的历史进程中，理论学术界已经做出了非常重要的贡献。希望中国社会保障学会成立以后，能够更加有效地凝聚专家学者的智慧，通过强化理论研究的科学性、系统性、前瞻性，形成支撑全面建成中国特色社会保障体系的一系列成果。具体说，有三个方面特别需要关注：

第一，要研究完整意义上的社会保障体系。现代社会保障制度是一个由多个系统组成的庞大制度体系，无论是对国家治理还是对社会建设与社会发展而言，完整意义上的社会保障体系都至关重要。党的十六届四中全会提出了“逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系”。十七大报告进一步阐述为“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系”。这里的社会保障概念都是大社保概念，有三个基本组成部分，一块是社会保险，一块是社会救助，一块是社会福利。

从上世纪90年代开始，我们集中精力抓了社会保险，与此同时，政府义不容辞的责任也包括要加大财力的支持，搞好社会救助和社会福利。如果不是三个体系齐头并进，这个社会保障体系就是残缺不全的，一部分人就会被遗漏在制度之外，人们对社会保障的预期就会被扭曲，福利需求与福利供给就会陷入严重脱节的状态。所以，我们一定要确立完整的社会保障体系的概念，并在它的指导下尽可能实现各个构成部分的全盘布局与统筹协同发展。在研究完整意义的社会保障体系时，要特别关注慈善事业的发展并促使其与法定社会保障制度有机地融合起来，关注并充分利用可以壮大社会保障物质基础与服务能力的市场机制。此外，还要弘扬我国优良传统，注重家庭保障、邻里互助等，真正做到多元并举、多管齐下。

第二，要坚守公平、正义、共享的社保价值观，同时还要保持理性，量力而行，循序渐进。任何社会保障制度，都是以维护社会稳定和促进社会公平为出发点与最终归宿的，因此，社会保障理论研究与政策实践一定要坚守公平、正义、共享的社保价值观，并用公平的标尺来丈量制度的先进性和理论的科学性。然而，社会公平的目标又不可能一蹴而就，它只能是一个持续、动态的发展进程。

在我国进入经济发展新常态背景下，特别要认识到，经济增长与福利增长的规律是有区别的。经济增长呈现周期性起伏的规律，而福利增长往往是刚性的。换言之，经济增长是有上也有下，我们搞宏观调控只能做到避免大起大落；而福利增长往往是能上不能下。我们要坚持不懈地努力提升社会保障水平，但不能不顾长远，不能求急求快，太急了往往难以考虑周全，太快了则往往难以持续下去，在解决眼前一些现实问题的同时，反而会埋下后患和隐忧。

因此，理性的社会保障制度应当是基于完整的制度体系和合理的责任分担，做到统筹安排、结构合理、水平适度、循序渐进。我们既要重视民生，尽全力解决城乡居民日益增长的社会保障需求，又要牢记我国还处于社会主义初级阶段，要量力而行，防止把社会保障事业变成一个不可持续的短期政绩工程。只有让人民感受到社会保障事业的发展是在稳步前进，社会保障水平在稳步提高，才是真正理性的、可持续发展的社会保障制度安排。

第三，要坚持“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的社会保障基本原则。中国是一个大国，又是一个正在快速向现代化强国迈进的发展中国家，在社会保障制度建设中，必须确立并坚持符合中国国情的基本原则，这就是“全覆盖、保基本、多层次、可持续”。“全覆盖”体现的是社会公平和全民共享国家发展成果；“保基本”体现的是社会保障制度应当承担且只能承担的基本责任；“多层次”体现的是这一制度体系合理的责任分担机制；“可持续”体现的是能够真正提供稳定的安全预期。

当年为了起草好社会保险法，在北京、辽宁、浙江、四川等地开了一系列的座谈会。其中，2007年7月1日到2日在四川召开的座谈会上，我们确定了这个“十二字”方针。当时，“全覆盖”叫“广覆盖”，因为讲的是社会保险，跟社会保障是两个概念，社会保障必须是制度全覆盖、人员全覆盖，社会保险讲的是先要缴费，然后才能给付，所以只能强调要广覆盖，当然在实际工作中要尽可能地应保尽保，努力实现制度全覆盖。在确定这“十二字”方针时，有两个最重要的变化，一个是将“低水平”改为“保基本”。为什么这样调整？因为社会保险的工资缴费率在当时大概是40%多，再加上公积金就接近50%甚至超过50%了，这当然不能叫低水平了，但即使是这么高的缴费水平还是只能保基本。另一个是提出来的最重要的一个原则叫“可持续”，社会保障制度本身是为了保障经济社会持续发展，所以这个制度本身必须可持续。说得透一点，我们要用社会保障制度的可持续，来保障中国特色社会主义事业经济社会发展的可持续。没有社会保障制度的可持续，我们整个经济社会怎么能够做到可持续发展？所以，维护社会保障制度的可持续性就特别重要。

为此，社会保障制度一定要量力而行，要量入为出，不能简单地量出为入。如果各项社会保险的发放标准年年快速提高，基金亏空，怎么办？企业的缴费比例就得再提高，但现在的缴费比例已经让企业难以承受了，再提高必定损害经济的发展，损害社会保险制度的源泉。因此，用量出为入来替代量入为出是不科学的，应当把量出为入恢复到量入为出，对此一定要有个非常冷静的、科学的、理智的判断。

现在我国的养老基金总体来说还有点富余，全国大多数省份统筹收入比支出要大，但结余的养老基金一定要保值，还要增值。这里，有七个变量指标之间的关系必须理顺：第一个是通货膨胀率；第二个是存款利率，如果社会保险基金都存在银行，那肯定不行，因为有些年头一年期银行存款利率低于通胀率，连保值都做不到；第三个是每年的工资增长率；第四个是养老金的年增长率，就是要研究退休人员养老金的增长率与在岗工人的工资增长率之间是什么关系？第五个是企业的利润率；第六个是全社会的投资回报率；第七个是社会保障基金的增值率。这七个数量指标之间的关系要研究透、处理好，才能真正做到社会保障制度的可持续。

总之，社会保障对国家发展与民生保障的重要性，决定了社会保障理论研究与专业人才培养的重要性。我很高兴地看到，在中国社会保障学会成立伊始，就有100多所高校和重要研究机构的500多名专业研究人员加入进来。这一方面表明成立中国社会保障学会确实是理论学术界的共同期盼，另一方面也表明我国社会保障研究队伍正在发展壮大，更表明全国社会保障专家学者的责任担当。

大家邀请我担任学会的名誉会长，我的态度是“却之不恭，受之有愧”。不过，我还是很乐意和大家一起为我国社会保障问题的研究和社会保障事业的发展再做一些工作。党的十七大和十八大都明确提出到2020年全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。我相信，在大家的共同努力下，我国社会保障理论研究一定会走向繁荣，为实现我国社会保障体系的全面建成和未来持续健康的发展做出重要的、巨大的历史贡献。（本文根据中国社会保障学会名誉会长华建敏在中国社会保障学会成立大会上的讲话录音编辑整理，并经本人审定，标题为编者所加。）■