甘肃省政策性农业保险发展困境及解决路径研究

姚飞　吴应珍

摘 要：甘肃省政策性农业保险自试点以来取得了一定的进展，但也面临一些突出问题。政府方面，保费补贴结构不合理，税收优惠不足，巨灾风险分散制度缺失；保险公司方面，农业保险基层服务网络建设滞后，经营管理欠规范；农户方面，有效需求不足。为促使甘肃省政策性农业保险发展，必须完善农业保险政府支持手段，提高保险公司农业保险服务水平，切实增加农户有效需求。

关键词：政策性农业保险；行为主体；问题；对策

中图分类号 F840.66 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2015）05-01-04

Abstract：The policy-oriented agricultural insurance of Gansu has made a certain degree of progress since the pilot was taken，but it also faces some highlightened problems.On the part of government，the subsidy structure of insurance premiums is lack of rationality，the system to spread catastrophe risk is lacking；on the part of insurance company，agricultural insurance service network at the grass-roots level is lagged，the management is short of standard；on the part of farmer，effective demand is not sufficient. To promote the development of agricultural insurance of Gansu Province，the government should perfect support means，insurance company should improve service levels and farmers effective demand should be increased.

Key words：The policy-oriented agricultural insurance；Participants；Problems；Countermeasures

政策性农业保险是依靠政府支持，以保险公司市场化经营为依托，以农业生产者支付小额保险费为代价，把农业生产经营过程中的由于自然灾害和意外事故造成的农业财产损失转嫁给保险人的一种制度安排[1]。国内外研究表明，单纯依靠市场化经营的商业性农业保险难以成功。Wright和Hewitt（1990）的研究发现，农业保险一切险和多重险的经营都要依靠政府直接或间接支持，农业保险单纯的商业化经营会出现市场失灵[2]。Mishra认为政府对农业保险的支持会产生福利外溢，使非农部门也获得农业生产稳定带来的收益，因此世界各国发展农业保险都由政府进行扶持。因此，政策性农业保险是涉及政府、保险公司、农户三方行为主体的农业风险分散转移制度[3]。甘肃省政策性农业保险作为一种分散农业生产经营风险的现代手段自2006年恢复发展至今已经初具规模，但也存在一些突出问题，本文从政策性农业保险行为主体视角出发，探究甘肃省政府、保险公司、农户在农业保险发展中面临的主要问题，进而提出相应的对策建议。

本文的官方数据主要来自于甘肃省保监局的信息汇总和国家统计局公布的网站信息。为进一步了解甘肃省政策性农业保险的发展现状及实践中存在的问题，笔者进行了实地调研，具体调研地点为武威市凉州区、古浪县，定西市安定区、岷县，本次调研主要采取半结构式访谈和问卷发放的形式，通过对人保财险武威市分公司、古浪支公司工作人员的访谈、对当地乡镇干部的走访及对当地农户发放200份问卷调查，进一步掌握甘肃省农业保险实践中的具体问题。问卷调查内容主要包括农户的基本信息，农业生产情况，农户对农业风险的认识，对农业保险的了解及购买情况等。

1 甘肃省政策性农业保险发展现状

甘肃省作为一个以农业为主的西部省份，其农业生产因极端气候条件和地形地貌的特殊性而常年受到干旱、洪涝、冰雹、霜冻、滑坡泥石流等自然灾害的袭击，从而遭受巨大损失。

2007年，甘肃省被纳入国家政策性农业保险试点省份，截至目前，甘肃省被中央财政纳入农业保险保费补贴范围的政策性项目包括冬小麦、棉花、玉米等11个险种，被纳入地方性补贴项目则包括设施农业、玉米制种、农村家庭综合保险等，全省农业保险品种逐年增多，覆盖面不断扩大，对“三农”保障作用显著增强，但在政府政策、行政支持，农户对农业保险的有效需求和保险公司的服务水平方面还存在很多不足。

2 甘肃省政策性农业保险发展中的问题

2.1 政府支持手段不完善

2.1.1 保费补贴结构不合理 甘肃省属于西部经济欠发达地区，经济发展水平落后，省政府财政基础薄弱，对政策性农业保险保费补贴的能力有限，补贴结构缺乏合理安排，直接影响农业保险承保进度。第一，专项资金安排的补贴方式缺乏对政策性农业保险的有效支持。2007年起，省政府以安排专项资金的方式用于设施农业、玉米制种等地方特色优势产业品种的农业保险试点工作，专项资金安排作为省级扶持农保发展的一项制度安排局限性很大，每年300～400万元资金作为保费补贴远不能满足试点地区农户和相关农业产业发展需求。第二，省财政对地方政策性险种的补贴责任不到位。甘肃省内，地方政策性险种大多以省、市、县（区）三级或市、县（区）两级确定财政分担补贴任务，然而省级财政在支持地方政策性保险方面补贴能力较弱，而农业保险的试点地区大多以农业生产为主，地方财政状况较差，市、县级财政配套资金筹集压力大。

2.1.2 税收优惠不足 目前，甘肃省对政策性农业保险的支持主要体现在保费补贴方面，缺乏对农业保险承办主体的有效扶持。目前，甘肃省内经营农业保险的保险公司主要是中国人保和中华联合两家，而两家公司自开办政策性农业保险以来出现的最高赔付率分别是151%和90.6%，远远超过业界公认的70%的临界点。除此之外，农业保险还存在道德风险和逆选择难以防范致使保险公司经营成本较高，因此政府需要为农业保险经营提供资金、政策扶持以激励保险公司供给农业保险的范围和规模不断扩大，然而目前甘肃省对农业保险经营主体的支持仅限于有限的税收优惠，对保险公司的激励不足。

2.1.3 农业保险巨灾风险分散制度缺失 农业风险呈现的弱可保性导致保险人无法实现企业自身经济效益甚至存在巨额亏损的风险[4]，甘肃省地处黄土、内蒙古和青藏高原的交汇地带，地形复杂，气候类型多样，极端气候及地质灾害频发，经常使农业生产、农民生活遭受大规模损失。农业巨灾风险的系统性及广泛的伴生性使保险公司面临巨大的风险潜在损失，很有可能使保险公司无法单独承担巨灾损失赔付。然而甘肃省农业巨灾风险分散机制建设缺失，面对巨灾仅依靠中央财政的临时救助拨款，缺乏有效释放农业巨灾风险分散的长效机制，严重阻碍了甘肃省政策性农业保险的稳定发展。

2.2 保险公司服务水平不足

2.2.1 农业保险基层服务网络建设滞后 截至2013年底，作为甘肃省政策性农业保险主要承办单位的人保财险公司在各县镇村建成三农营销服务部118个、服务站856个、服务点4 404个，中华联合财险建成农业保险基层服务网点90个。总体上来说，全省三农保险服务网点建设缺乏长期稳定发展规划，乡镇农村基层服务网点建设数量不足，专职基层服务人员缺乏，服务质量不高。如定西市马铃薯保险作为全省重点建设示范区，覆盖全市六县一区，112个乡镇，目前只在53个乡镇建立起农业保险服务所，行政村三农保险服务站覆盖率仅为30%，基层专职农险服务人员只有83人。

2.2.2 保险公司经营管理欠规范 第一，承保数据的真实性无法保证。保险公司的承保标的信息主要来自乡镇政府或当地农业部门的造册清单，农户签字同质化现象时有发生，数据缺乏真实性，强制投保的问题不可避免。第二，农户投保后，后续服务跟不上。保险公司对于承保标的的回访核实不规范，存在由乡镇政府工作人员代为抽查的现象；出险后，查勘定损不到位；理赔过程中，赔付不能及时足额直赔到户。如2012年定西市支公司部分农险赔款拨付至地方政府账户，委托政府发放，赔款未能直赔到户，在有的赔案当中赔款给付不及时，在核赔通过后超过10d才予以赔付，严重违反相关规定。

2.3 农户有效需求不足 2013年，甘肃省农作物种植面积181.14万hm2，投保面积85.34万hm2，参保率47.12%，牲畜养殖616.50万头，参与投保493.93万头，参保率80.12%，实现签单保费5.54亿元，占全国农业保险保费收入1.8%，保险密度33.92元，为全国平均水平的73%，在笔者的调查中有65%的农户表示自己有购买农业保险的意愿，但只有41%的农户购买过农业保险，说明农户对农业保险的有效需求不足，农户对农业保险缺乏了解和农业生产经营落后是制约农业保险有效需求的两大主因。

2.3.1 宣传不到位，农户对农业保险缺乏了解和信任 保险公司在乡镇营业网点较少，“三农保险服务站”覆盖范围有限，缺乏深入乡村宣传农业保险的方式，在调查中，笔者发现25%的农户不太了解农业保险，有人甚至误以为是保险公司骗取保费的手段，31%的农户通过电视、广播等媒体听说过农业保险，但对于自己能否投保，当地的险种有哪些，如何投保、理赔都不清楚，只有5%的农户表示自己对农业保险了解。

2.3.2 农业生产经营水平落后制约农业保险 第一，我国的家庭联产承包责任制，客观上使得农业生产个体经营分散，而甘肃省特殊的地形、地势及恶劣的气候条件，又使省内农业生产经营水平较低，农民缺乏创新意识。一方面，特色农业虽有了一定程度的发展，但大多数农户还是在传统分散的基础上延续经营，经营方式落后，收入水平较低[5]。2013年，甘肃省农村居民人均纯收入5 107.8元，全国农村居民人均纯收入8 895.9元，甘肃省农村居民人均收入水平是全国平均水平的57%，农民缺乏购买农业保险的潜力，而多样化种、养的经营方式及分布零散的经营格局一定程度上分散了农业生产风险，客观上减少了农户对农业保险的需求。第二，收入结构的多样化客观上减少农业保险需求。由于农业生产收入较低，大多数农村家庭依靠外出务工提高收入水平，2012年，农村居民家庭人均工资性纯收入为2 203.4元，占家庭人均纯收入的43%，全省农民工资性收入快速增长，在笔者的调查中，66%农村家庭的青壮年劳动力外出务工，依靠打工挣得的工资相对于农业生产收入来说相当可观，非农收入占家庭总收入的比重不断提高，农户对农业生产的依赖性降低，因此对农业保险的实际需求不强，也不愿关注农业保险。

3 促进甘肃省政策性农业保险发展对策建议

3.1 完善农业保险政府支持手段 政策性农业保险是政府扶持农业的市场化手段，政府在农业保险中居于主导地位[6]。具体来说，政府应为农业保险提供稳定的法律、经济和行政扶持机制[7]，制定和完善法律法规、财政补贴政策、税收优惠政策，农业巨灾风险分散制度。

3.1.1 调整农业保险保费补贴结构 甘肃省本身的经济状况决定了其对中央财政的依赖性很大，中共中央也一再强调“加大对西部地区保费补贴力度”[8]，因此中央财政应提高对甘肃省农业保险的保障范围和力度。第一，除对现行中央补贴险种逐步扩大试点范围外，中央应加大对设施农业、中药材等省内成规模的特色优势产业的保费补贴，并对财政扶贫开发资金重新整合以筹集农业保险保费补贴的配套资金，保证地方政策性险种的长期发展。第二，针对省内各地区经济发展情况的好坏，因地制宜调整保费补贴结构，加大中央及省级配套资金的支持力度，减少贫困市县财政资金配套比例，减小地方财政压力，以保证农业保险的进一步开展并发展壮大地方特色农业。

3.1.2 加大对农业保险经营主体的税收优惠 甘肃省主要采用保险公司替政府代办的模式经营政策性农业保险[9]，而农业保险的经营必然使保险公司面临“高成本、高风险、高赔付”的困境，因此，为提高保险公司经营农业保险的积极性，对其进行补贴是十分必要的[10]。因此，可考虑除现行的对种植业、养殖业免征营业税和印花税外，扩大税收优惠范围和力度。同时，允许保险公司在大灾之年因农业保险出现高赔付面临经营困难时向银行等金融机构申请低息贷款，可适当减免银行等金融机构涉农贷款利息收入的税收。

3.1.3 建立巨灾风险分散制度 第一，完善保险公司农业巨灾风险准备金制度，规定保险公司自留年赔付率不超过150%的赔付责任。按照财政部2012年23号文件规定，保险公司按照不超过当年政策性险种保费收入的25%计提农业巨灾风险准备金，并准予税前扣除[11]，政府可完善相应政策，提高巨灾风险准备金税前计提比例，扩大巨灾风险准备金规模，以应对赔付率不超过150%的赔付责任。第二，建立以政府筹资为主的甘肃省农业巨灾风险基金，为应对省内150%～300%的农业巨灾超赔责任筹措保障资金。可由中央政府每年拨付专项基金作为启动资金，省政府按照上年农业产值增加的一定比例提取农业巨灾风险基金，农业巨灾风险基金建立之后可由专业金融机构进行风险较小的理财投资，实现保值增值。第三，对超过300%的超赔责任，可通过资本市场融资。

3.2 提高保险公司的农业保险服务水平

3.2.1 完善农业保险基层服务网络 保险公司应在政府支持下完善农业保险基层服务网络。在县、区设立农业保险营销服务中心，农业大乡设立三农营销服务部，一般村镇建立三农保险服务站、点，确保试点地区农业保险三级基层服务网络的全面覆盖。在人员配备上，三农保险服务网络的工作人员可由保险公司专职人员和各乡镇村协保员构成：协保员可由乡村当中的生产能人或借调的农牧、气象部门专业人才担任，专门负责各村镇的农业保险承保、理赔协调辅助工作；在物资配备上，保险公司应乡镇农村基层服务网点提供开展农业保险工作所需的交通、通讯设施，并引进先进技术设备对农作物生产进行检测、评估。

3.2.2 加强监管，提高保险公司经营农险业务水平 第一，保险公司应加强投保管理，投保时应将理赔责任及程序详细告知投保农户，并公开承保情况；第二，保险公司应确立跟单回访制度，规范查勘定损行为，确保查勘定损工作的有效性，严格履行保险合同，公开理赔结果，确保理赔资金及时直赔到户；第三，保险监管部门应注重规范保险公司农险经营行为，确保农户投保意愿的真实性和农险经营数据的真实性。

3.3 增加农户有效需求

3.3.1 加大宣传力度，改善宣传方式 保险公司应使保险宣传工作真正深入村镇，定期安排农业保险工作人员协同村镇干部，与农户面对面沟通并加强典型案例的宣传，提高农户对农业保险政策、作用及投保理赔过程的认识，在宣传过程中，应尽量使保险条款通俗化，使农户真正理解农业保险规避风险、保障生产恢复的功能。

3.3.2 结合农户实际需求发展农业保险 第一，当地政府应改善农业生产条件，促进农业生产发展，农民增收，给予农户一定的金融优惠政策，不断增加试点地区，突出农业生产形成规模、特色优势产业。第二，保险公司应重点发展“低水平、广覆盖”的保险产品[12]，在农户的支付能力范围内满足农户对农业保险的基本保障需求，在此基础上，保险公司应根据当地农业发展水平、生产布局，开发多样化的保险产品，使保险价格、保障层次适应不同生产规模、收入水平的农户需求。

参考文献

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[12]李程.甘肃省政策性农业保险发展的机制与路径探析——基于绿箱政策支持下的农业保险[J].甘肃农业，2013（13）：38-39.

（责编：张长青）