城市业委会发展之难点

陈鹏

从个案来看，一个小区要成立业委会，通常是一个比较艰辛而又漫长的过程，可谓备受煎熬和挑战。即使成立比较快和顺畅的一般也需要一年左右，有的甚至是耗费好几年的时间，更有甚者则是遥遥无期。

20世纪90年代中期以来，随着住房商品化改革的不断深化和房地产市场的迅猛发展，中国城市社会日益涌现出大量商品房小区，并由此产生了与之紧密相连的业主委员会组织。这种新型社会组织的诞生及其异军突起，不仅赋予了城市居住生活新的内容和意义，而且为城市基层社会的建设与发展带来了新的机遇和挑战。

业主委员会发展现状

从全国范围来看，业主委员会的诞生、成长和发展在我国大致只有20来年的历史。其发展过程中，《物业管理条例》（2003）和《物权法》（2007）的颁布实施是两个关键分水岭。

尤其是，《物权法》的颁布实施开启了业主自治和物业管理法制化的新时代。该法从民事基本法的层面，确立了业主的建筑物区分所有权制度，并将《物业管理条例》确立的业主大会和业委会基本制度由行政法规上升为法律，使物业管理活动更加有法可依，并对业主自我管理和约束机制的形成具有重大意义。2009年，住建部发布《业主大会和业主委员会指导规则》，原《业主大会规程》废止，使得设立业主大会、选举业委会的工作流程更加具有规范性和可操作性。

对于广大业主而言，《物权法》极大地激励和鼓舞了业主们成立业委会进行合法维权的信心和勇气，也使得业主们开始寻求更加紧密地团结和合作。一些跨小区的业主联合组织应运而生，比如北京业主委员会协会申办委员会、广州市业主委员会联合会、上海和谐社区沙龙等。

从政府主管部门来看，以北京为例，他们通过一系列政策举措和制度创新大力推动业主大会的组建，并进一步规范和强化了针对业主大会和物业服务企业的指导和监督。而且，特别重要的一点是，北京成立了“首一业主大会辅导中心”和“幸福指针业主大会辅导中心”两个民非机构专门致力于推进和服务于业主大会成立和运作。

纵观业主委员会发展历程可以发现，随着我国物业管理法律法规的不断调整，业主委员会所栖身的制度结构和生态环境也发生了相应的变化。在此过程中，业主委员会逐渐发展成为解决商品房小区利益纠纷、维护业主权利诉求的一种重要制度设置，并使得社会各个方面越发意识和认识到其重要性。然而，从全国大中城市看，业委会发展中成立艰难、比例偏低的问题仍然存在。

业主委员会发展，难在哪里

由于长期实行双重管理体制，我国社会组织的建设受到较大的拘束和压抑，其成长和发展一直比较艰难、滞后。作为一种新型的社区社会组织，现行法律制度对业委会的成立和发展主要实行备案管理，而不是登记管理。虽然备案管理的条件和要求相对宽松些，但是业委会组织的建设和发展仍然面临一系列困难和瓶颈，甚至可以说业委会每前进一小步，都需要付出巨大的艰辛和努力。这里，我们重点从四个关键环节来看。

成立难

业委会成立难，可谓是一种普遍性共识。这种难，既体现在“个案上的难”，更体现在“整体上的难”。

从个案来看，一个小区要成立业委会，通常是一个比较艰辛而又漫长的过程，可谓备受煎熬和挑战。即使成立比较快和顺畅的一般也需要一年左右，有的甚至是耗费好几年的时间，更有甚者则是遥遥无期。从总体上来看，与房地产公司，特别是物业公司的迅猛发展相比，业委会发展显然仍处于严重滞后的状态。目前，全国各大城市业委会成立比例一般都徘徊在20%-30%之间。

业委会成立之所以如此之难，有多方面的原因。一方面，成立业委会既是个繁重的“体力活”，也是个高难度的“技术活”。最为基本的一点，比如一个2000-4000人的小区，仅仅发放和回收选票这一小环节就是个颇费时间和精力的事情。同时，业委会成立的程序、步骤和环节，许多业主根本不了解，这需要专门系统的学习才行。

另一方面，开发商和物业公司的多方阻挠和破坏。由于业委会的成立直接威胁到开发商和物业公司的利益，这使得他们千方百计地阻挠和破坏业主成立业委会，甚至不惜动用各种暴力手段。开发商最简便也最有效的一招，就是不提供小区产权清册。物业公司惯用的手段就是，给一些业委会筹备组人员和积极分子，或者糖衣炮弹收买之，或者暴力报复恐吓之。

此外，业委会成立难，在客观上也体现为一种“成立门槛高”的难。在《物业管理条例》下，需要按建筑物面积所持投票权2/3以上通过才行，业主将其形容为“真是难于登天”；《物权法》颁布后，对业委会成立门槛稍微有所降低，要求按“建筑物面积+人数”双过半通过才行，这个条件对于一个动辄数千人的小区而言也并非易事。

运作难

业委会成立难，成立之后要想正常工作和持续运转起来更是难。一位业委会主任曾感慨良深地说道：“做业委会工作虽是业余公益事业，但真的非常辛苦，你要搭上大量的时间、精力、金钱和心血。它就像一个黑洞一样，不知不觉就吞噬掉了你大量的时间。”

业委会是业主大会的执行机构。由于业主大会本身并没有实体常设机构，一些涉及小区共有权益的重大事项，都需要通过业委会来启动和召集召开业主大会。每一次业主大会的召开，特别是一些大型社区，可谓是一项繁重而又复杂的系统工程，不仅需要各类人员的支持和帮助，更是离不开大量经费的支撑。对于一些小区，如果公摊收益一时难以收回，开发商和物业公司也不支持，就只能是业委会及热心业主们自己来贴钱、贴时了。显然，如此并不能长久维系。

人力、经费、场所等是影响和制约业委会有效运转的客观因素。而业主的信任、理解和支持则更是业委会正常开展工作不可或缺的重要坚实基础。现实中，业委会工作并不是一件好干的差事。干得好，业主觉得是理所应当的；而稍微干得有所纰漏、失误之处时，很容易就会遭受一些业主的埋怨和责怪，甚至会被认为别有所图。这常常会非常挫伤业委会工作的积极性和热情，有些业委会委员就会愤而甩手不干了，由此也就容易使业委会瘫痪解体、名存实亡。

换届难

一个业委会能够成立起来并保持长期正常运转实属不易。这其中就有一个关键环节：换届。一般而言，业委会每届任期通常为2-3年。近些年来，随着业委会在小区事务中的重要性日益凸显，使得街道、居委会、物业公司、开发商等方方面面都不得不重视这个组织，并希望对之进行有效引导和管控。在早期阶段，第一届业委会大多是因维权需要而成立。这种业委会一旦成立之后，会继续带领广大业主进行维权，从开发商和物业公司讨回被剥夺的属于全体业主的合法权益。在这个过程中，业委会通常会成为一个重要的矛盾事件聚焦点，从而使得基层政府、开发商和物业公司都会将其视为一个妨碍、影响和危及自身利益的“麻烦制造者”。由此，如何介入、干预和把控业委会就成为他们都共同关心的事情了。而“换届”正是一个关键当口，可谓“兵家必争”之要端。

对开发商和物业公司而言，业委会的存在是对其自身垄断利益最大化的严重威胁。特别是一些业委会成立后，试图炒掉前期物业公司，直接危及物业公司的存留，这使得他们不得不想尽各种办法来应对业委会。除平常对业委会的主任或委员进行收买外，很重要的一招就是在换届选举之际，针对不同派系的业主群体进行挑拨离间、分而化之，进而使业委会换届无法完成、业委会自动流产。可以想见，在这个换届过程中，开发商、物业公司都会使出浑身解数趁机发力，使得换届选举变得备受周折而又艰难异常。

对于基层政府而言，业委会维权闹事，影响了社会稳定，危及了其政绩考核。一些街道、居委会竭力介入业委会换届，并在换届选举小组中指派自己人担任组长，进而把控选举结果。但是，这个过程通常并非想象得那么容易。固然一些街道、居委会很强势，但业主毕竟是业主，他们会抓住现有法律法规严格较真、据理力争，从而使得一些政府官员的如意算盘有时也会落空，甚至会出现一个小区两个业委会并存的尴尬局面。比如，北京时代庄园小区在第二届业委会换届选举时就曾一度出现“民选业委会”和“官选业委会”并存的局面，整个小区也是谣言满天飞，严重影响和扰乱了小区的正常秩序。

备案难

根据笔者之前的调查，许多商品房小区成立业委会，经过千辛万苦闯过了一关又一关，最后就被卡在备案这一关而戛然而止、胎死腹中；即使一些侥幸通过备案的小区，也是经过了长时间的反复斗争才得以争取到，仅在备案这一环被耗上一两年也是司空见惯；当然，也有大量经过了艰苦卓绝的激烈斗争而仍然没能获得备案的。

根据建设部2009年颁布的《业主大会和业主委员会指导规则》第十六条和第三十三条规定：“业委会应当自选举产生之日起30日内，持业主大会成立和业委会选举的情况、管理规约、业主大会议事规则、业主大会决定的其他重大事项等材料向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。”

根据这一规定，备案的材料包括：管理规约、业主大会议事规则、业委会委员名单，也有些地方增添了选举工作报告，并要求选举工作报告须由筹备组组长签字确认。在筹备组组长由街道办指定的情况下，街道办很容易通过筹备组组长来掌控业委会的成立。也有些地方虽然对备案时限作出“如材料齐全须当场予以备案”的规定，但由于材料齐全的评判标准是由备案部门来认定和解释，且存在较大主观性和随意性，这就使得对备案时间的限制很容易就落空了。

“备案”之难，也难在原本属于“告知性的备案”在执行过程中被异化成“审查性的备案”。所谓“告知”，就是存档备查之用；所谓“审查”则意味着一种行政审批权力。两者之间迥然不同，自然所造成的行为后果也天壤有别。围绕这种认识上的分歧和冲突，业主与政府主管部门之间展开了经久不息的斗争博弈和诉讼纷争。虽然一些司法判例从法律上明确所谓的备案只是一种“公示性备案”，不过，在现实中却几乎仍无助于改善业委会备案的通过，反倒使业主和政府主管部门之间的矛盾更加难以解开。