对依法治国理论的再思考

谷玲

摘 要：“依法治国”是我们始终要坚持的治国方略，同时也需要在实践中不断丰富、发展其时代内涵。文章着重对依法治国的三个问题作了阐述：一是对于依法治国中“法”的概念的再辨析，尤其是认清其两个突出的特点，以期务必强调对“法”达成广泛共识；二是对于依法治国中“依”的再解读，即从具体手段和措施这两个维度来探讨其实现路径；三是在高度重视党的十八大关于依法治国新要求和新思路的前提下，结合法治能力在国家治理体系中的不断提升来探讨当前推进依法治国的重点与任务。

关键词：依法治国；法治理论；法治思维；法治方式

中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2014）06-0121-03

2012年党的十八大报告强调了法治在国家治理和社会管理中的重要作用。报告把“坚持依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略”作为在新的历史条件下夺取中国特色社会主义新胜利必须牢牢把握的基本要求，把“依法治国基本方略全面落实”作为2020年全面建成小康社会的新要求，把“实现国家各项工作法治化”作为深化重要领域改革的目标，把“更加发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”作为推进政治体制改革的“三个更加注重”之一，并且对“全面推进依法治国”作了全面深刻和系统地阐述。十八大以来对依法治国内容的具体推进和落实提上了议事日程。笔者认为，在推进依法治国过程中，有必要对其中一些理论问题进行再思考。

一、重视依法治国中“法”的两个特点

对依法治国的科学内涵，不仅在党的文件中有着清晰的表述，而且在学术界、实务界也基本没有什么大的分歧。也就是说对这一问题的认识应该是共识的。但是，本文之所以对依法治国中的“法”进行再次强调和解读，主要是因为在具体运用中并没有很好地把握住法的精准内涵。仅仅从“法”的表面含义来理解、解释和适用，这也是在实践中没有很好地贯彻依法办事原则的一个非常重要的原因。党的十八大以来，法治、法治思维和法治方式等概念的提出和运用较之以往有了很大的进步，也令人十分振奋。但笔者发现，对于这些概念的理解多是用循环式的、否定式的方式来定位，比如说，法治不是人治、法治思维不是权力思维、法治方式不是权威方式，等等。如此理解，也的确揭示了法治等概念的核心内涵和关键意义，并且也确实是普通大众对这些概念的一般和通常解释。而对于什么是法？什么是法治？必须秉着科学、严谨的态度，从字源的本意进行解释。对于以法或法治为核心的词组又必须放置到中国语境下进行特定含义的解读。因为在以伦理秩序生长的中国社会，要把法治的要素逐渐融入法治国家的构建中，可想而知是一项多么庞大、繁杂的系统工程。依法治国理论的提出和运用虽有效仿西方社会依法治国理论的成分，但主要应是基于中国本土社会的自发生长。于是，在特定的环境和语境下，有必要强调依法治国中的“法”的两个特点。

第一，“法”必须具有生命力。法律具有生命力，要求法律必须要实事求是、与时俱进，即“接地气”，成为生活中“活”的法。在实际中，法律总是会出现滞后于实践、脱离于实际甚至阻碍事实发生的“拖后腿”情况，也就是当时的法律体系出现了无法克服的制度障碍，无法及时有效地提供给法律适用者对公权力行使合法性的迫切需求[1]。例如时下进行的上海自由贸易试验区建设，许多的制度创新都必须突破法律的瓶颈。当社会发展出现了现行法律体系所无法解决的难题时，如何找寻问题的解决之道？是去寻找法律之外的特权、道德？还是在法律之外寻找对法律的合法性解释，使法律的运用能够迅速满足特定历史时期的时代变化和需要。选择后者无疑是对法治道路的坚信和法治信仰的表达，而这才是法律生命力的体现。因此，一个正义的法律体系，必须把这种体现公共理性的良知表达制度化、体系化和法律化[2]。提升法治思维水平和法治方式的运用能力，首先要清楚法治之法并不会因为有了法律体系就完全解决。立法者创立的是体系性法律，但在具体的决断中，所要运用的法律只是少数[3]。例如，在法律规则缺位的领域是形成国家权力权威还是规则上位；在法律规则不完善的领域是体现权力权威还是修改规则；在既有法律规则的领域是选择遵守还是漠视；在需要突破法律规则的领域应当遵循什么样的价值判断标准，等等[4]。

第二，“法”应当具有执行力。法律不光是诉讼时法官审判案件的依据，也不仅仅是远离普通大众甚至毫不相干的本本或条条，而是已经完全融入到每一个人生活中的空气、阳光与水，是每个人吃穿住行都离不开的工具，是内化于心的思想方式和行为准则。当我们对于法的这种功能有了清晰的认识和判断之后，才能有效地认定法律在国家治理中所应发挥的执行作用：即对权力的分配、限制与监督。而分权与制衡原则、职权法定原则、权力监督原则作为国家权力行使的基本框架、基本方式与基本准则进一步地发挥着推动作用。但是，目前政府公权力过大与法律执行力软弱、有效性不足的矛盾十分突出。而法律的使命贵在执行，法律的实践性远大于理论性。中国历史上，权力与法律的天平从来就很难平衡，而通过对法律的实际执行如何建立起一套法治秩序从来就是一道历史难题。法治秩序的生长是一个自发、自然的过程，过快、过慢的节奏都是有害无益的，并且这种生长也不是时空并序的，而是因受制因素的多元性所决定的。

二、重视依法治国具体手段和措施中的两个维度

法律在实践中的运用即要求依法办事。如何依法需要有路径选择，即通过具体手段和措施能达到既定的目标。其结果无外乎是与法的内容和精神的高度吻合、一般吻合、基本吻合和不吻合。如果是高度吻合和一般吻合，那么基本上是达到了应有的治理目的；如果是基本吻合甚至是不吻合，那么法律的治理作用就可以忽略不计了。在广场舞扰民一案中可以充分解释这种观点。对于执法者而言，最简单的办法其实就是严格执法，以此获得执行法律的最大效益。如果考虑到社会效果，可能就会折中执法，对争议双方进行调解劝说。甚至还会出现的一种情况就是完全不执法，听之任之，任由社会自发解决。综观各地做法，基本上各种做法均有采用之。这就说明，法律在实践中的运用效果一方面取决于执法与司法的能力，另一方面取决于人们自觉守法的程度。鉴于此，本文将从这两个不同的角度做出阐释，在实践中探求“依”的标准和尺度。endprint

第一，从执法与司法的维度。按照十八大报告的要求，做到严格执法、公正司法，坚持法律面前人人平等，保障有法必依，执法必严，违法必究。无论是执法还是司法，都是对法律规则的具体运用，必须建立在对法律条文的充分理解和法治精神的精准把握的前提之上。于是在具体的案例中，结合具体情况去实际地执行法律。但是难免就会发生一般吻合、基本吻合的执法效果，尽管有这种偏差但仍然都是基本符合法律的要求，至少说是都不违法，或者说是基本尽到了执法和司法的本分，但是距离“严格执法、公正司法”的标准有多远自不待言。如何保证严格按照法律规定办事？这就需要大幅度地提高执法环境和司法环境，以深化行政体制改革、推动司法体制改革为抓手，使执法效果与法治原则的匹配度不断得到提高。

第二，从人们自觉守法的维度。按照十八大报告的要求，即要做到全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依。同时，还要增强全社会学法、尊法、守法、用法的意识。考察任何一个国家的法治状态，则更倾向于从政治制度和公民文化的层面去认知。如果一个国家政治清明、民主自治、公民参与性强，则无疑该国的法治状况良好，因为人们已经普遍具备了自觉守法的意识；相反，如果一个国家政治混沌、缺乏民主、公民自治较差，则该国的法治状况较差，因为人们并不具备自觉守法的意识。该种论断其实是想说明人们自觉守法的态度是法治社会的一个重要衡量指标，法治社会的进步和完善程度是随着公民自觉守法意识的不断增强而与时俱进的。换句话说，人们自觉守法的程度高度折射出国家法治发展的现状和对幸福、美好生活追求的期许。那么，如何做才能不断提高人们自觉守法的意识呢？如前所述，如果没有政治清明、民主自治、公民教育的铺陈，则很难实现。说到底，自觉守法的意识绝不可能从人们心底里自发地生长出来。梁启超曾在《新民说》中说过，国民（即公民）的自治能力视为新民不可或缺的美德。从人性的角度说，人是需要一定的法律约束的，否则，浑然如一盘散沙。但好的法律和制度，一定不能靠外力强加给人们，而只能“发于人人心中良知所同然，以为必如是乃适于人道，乃足保我自由而亦不侵人自由，故不待劝勉，不待逼迫，而能自置于规矩绳墨之间，若是者谓之自治”。但并不是说由此而不用有意为之，若只是静待时机的变化未免过于被动。良好法律的实施、对法律的普及和宣传等无疑会提高人们自觉守法的意识。

三、重视党的十八大依法治国的新要求和新思路

法治并不是一个纯粹的法学概念，党的十八大报告提出法治是治国理政的基本方式。从政治的角度来看，法治是治理国家的工具；从法律的角度来看，法治是对权利的保护和权力的限制；同时，“法治”也是一个历史概念，它在不同国家、不同历史时期有不同的内容和表现形式。在推进国家治理能力和治理体系现代化的过程中，法治的作用和表现将会越来越突出。根据中央提出的到2020年实现构建和谐社会的目标和《全面推进依法行政实施纲要》（国发[2004]10号）提出用10年左右的时间基本建成法治政府的要求，可以得出如下结论：目前中国推进依法治国的短期目标与核心任务就是在2020年左右基本建成法治政府。那么，如何进一步提升法治能力就成为当务之急。当前的迫切任务就是：

第一，高度关注十八大提出的领导干部运用“法治思维”、“法治方式”的新要求。党的十八大报告在阐述基本建成法治政府的目标内容时强调，要不断提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，这是领导干部依法行政能力的基本要求。也就是说，领导干部依法行政能力的培养与提高直接关系到执政党的执政能力和执政效果。加强领导干部依法行政能力，就是要求领导干部对法律全面学习、了解和掌握的基础上，运用法治思维、遵循法治方式处理具体行政事务的能力。如前所述，法治思维和法治方式都是在中国语境下基于特定时代背景生成并需要特定含义解读的概念。所谓法治思维，就是以法治作为判断是非和处理事务标准的思维，它的生成和运用是一个具体思维的过程，是从“抽象—具体—再抽象”的思想过程，是一个思考什么是法治、如何运用法治的思维过程，是一个从法治思维到法治方式的渐进过程。西方历史的经验告诉我们，在法治思想源远流长的进程中，人们早已对于奉行法治达成社会共识。并且在这一历史积淀中逐渐形成了法治思维的普遍价值追求，比如正义、平等、秩序、自由等等。并对政府进行行政改革的正当性、合法性做出了充分的论证。在我国，法治思维同样需要反映和表达的这些核心价值理念却仿佛缺少广泛的社会认同。然而超出对理论进行探究意义的是，它们实践功能的发挥将迅速落实到改革、发展和治国理政的领域。

第二，高度关注十八大提出的法治国家、法治政府、法治社会一体化建设的具体思路。在建设法治国家的进程中，法治政府与法治社会的建立都是必须的。在法治建设初期，法治政府是首要的实现法治国家的核心任务，也是法治社会的根本要求。近几年来，中央以及地方各级政府一直再持续推进法治政府的建设，取得了一定的成效。但是，由于历史及现实的诸多复杂因素，法治政府建设依然缓慢，距离既定的满足各项指标的法治政府还有不小的距离。法治政府建设滞后已经成为制约当前中国法治化进程的最主要制约因素。全力打造法治政府具体的抓手有：一是增强中国共产党执政的合法性建设。要求党必须在宪法和法律的范围内活动，不得享有超越宪法和法律的特权，更不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。二是继续改革和完善人民代表大会制度。让人民代表真正的代表人民来行使管理国家的职能，同时依法享有各项权力，认真履行法定职能，承担法律责任。三是继续推进司法体制改革。使政府逐步与同级司法系统的人、财、物全部脱钩，让政府的归政府、司法的归司法，实现司法真正的独立、完全的独立。四是加强公务员队伍的建设。培养一支高素质的骨干队伍来不断提升政府的公信力、执行力。五是加强基层民主建设。以基层民主来加强对政府依法行政的监督，促进政府依法而治。

总之，依法治国宏伟蓝图的实现是一个包含有短期目标与长远目标，需要艰苦奋斗与持之以恒的历史过程。法治国家的最终实现无论从制度建设的角度，还是从行政管理的角度来说，都离不开法治能力的具体运用。但是当前法治能力在国家治理体系中发挥的作用还十分有限，法治能力的培养与提升也是一个逐步、缓慢、循序渐进的过程。因此，需要持续探求国家治理体系中的具体法治需求，继续密切关注构建法治国家建设与运用法治能力的关联性，充分发挥法治能力在构建法治国家中的重要作用。

参考文献：

[1]韩春晖.社会管理的法治思维[M].北京：法律出版社，2013：98.

[2]李洪卫.良知与正义：中国自然法的构建[J].华东师范大学学报：哲学社会科学版，2011（3）：15.

[3]陈金钊.对“法治思维和法治方式”的诠释[J].国家检察官学院学报，2013（3）：86.

[4]谷 玲.运用法治思维 打造河南省服务型政府[N].河南日报，2014-07-10.

[5]蒋立山.推进依法治国与国家法治能力建设[J].法学杂志，2011（9）：83.

责任编辑 陆 莹endprint