英国商业银行市场退出监管及对我国的启示

刘宁娜

（中央财经大学 法学院，北京100081）

商业银行市场退出会涉及到广泛的存款人及债权人利益，直接影响着一个国家金融体系的稳定。成熟的金融市场应该建立起一套完善的优胜劣汰机制，为商业银行的平稳退出提供市场通道。英国在2008年金融危机中暴露出银行监管中的漏洞和不足，为此，英国颁布了《2009年银行法》，建立起一套“特别决议机制”对商业银行进行监管，其先进的立法理念和制度经验对我国具有重要的借鉴意义。

一、英国商业银行市场退出监管

（一）英国商业银行市场退出监管机制

金融危机发生后，英国《2009年银行法》建立了特别决议机制（Special Resolution Regime，SRR）以有效应对面临危机的商业银行。特别决议机制制度主要包括三个方面：三种稳定选择（the three stabilisation options）；银行破产程序（the bank insolvency procedure）；银行管理程序（the bank administration procedure）。

1.三种稳定选择

（1）“三种稳定选择”的实施条件

三种稳定选择的具体方式有三种，包括向私营机构转让（transfer to a private sector purchaser）、向过桥银行转让（transfer to a bridge bank）和暂时国有化（temporary public ownership）。三种稳定选择的实施必须满足两个条件：其一，银行经营失败或将要经营失败；其二，经对时间等相关条件予以考虑后，对银行施行救助以使其满足准入条件的做法并不合理。财政部、英格兰银行或金融服务局应当对商业银行是否满足上述两个条件做出判定并决定采取三种稳定选择中的一种，但上述三个机构在采取行动前应当与另外的两个机构进行磋商。

（2）“三种稳定选择”的处理方式

第一，向私营机构转让。《2009年银行法》第11条规定向私营机构转让指破产银行将全部或部分业务出售至私营承购人。并且为实现上述出售目的，英格兰银行应当制定一份或多份股份转让书或财产转让书。同时该法还在其第8条中做出专门规定，唯有英格兰银行才有权决定是否出售破产银行。该制度的初衷在于维护英国金融系统的稳定、维护公众对英国银行系统稳定的信心以及对存款人进行保护[1]。

第二，向过桥银行转让。《2009年银行法》第12条规定向过桥银行转让是指破产银行将全部或部分业务转让至英格兰银行全资所有的子公司（过桥银行）的情形。采取向过桥银行转让只是一种短时期内的处理应对方式，通过这种暂时的过渡，目的是最后实现市场上的第三方主体对破产银行进行并购。根据《特别应对机制实施细则》（Special Resolution Regime：Code of Practice）的规定，过桥银行由英格兰银行来管理，英格兰银行作为股东需要采取行动实施合理的措施以恢复其正常的经营，保持甚至提高其市场价值，然后及时将其转售给其他市场主体。为保障过桥银行能够以适当的价格出售，根据《特别应对机制实施细则》的规定，金融服务局、英格兰银行应当建立相关机制协调合作，以有效选出最为适当的第三方并购主体。在确定并购主体和收购价格后，英格兰银行将向其转移过桥银行的资产和业务[2]。

第三，暂时国有化。《2009年银行法》第13条规定暂时国有化即将破产银行转化为临时公有制，由财政部提名的公司或财政部全资所有的公司作为承购人接收破产银行。暂时国有化的措施由财政部来组织实施，一般通过股份转让的方式来实现。实现国有化后，财政部作为股东来行使权利并进行有效管理。国有化的银行在渡过危机后仍需予以出售，就实质而言，暂时国有化的方式只是还未找到有效的市场化措施前的缓冲，其目的在于防止问题银行的危机会波及外部金融体系的稳定，问题银行得到喘息之机后仍应回归市场，最终仍将由私人机构持有[3]。

2.银行破产

英国在金融危机之前没有制定专门针对商业银行的破产法律，商业银行破产适用普通破产法即《1986年破产法》的相关规定[4]。《2009年银行法》在《1986年破产法》的基础上，建立了针对商业银行的具体破产规则体系，以更有效地规范商业银行的破产退出机制。

英国在《1986年破产法》中规定了银行及银行的债权人都可以发起破产程序，但《2009年银行法》彻底排除了债权人和银行作为破产发起人的地位，规定银行破产的申请只能由英格兰银行、金融服务局或财政部向法院提出，且在向法院提出申请时还需提名清算人。《2009年银行法》规定只有财政部、英格兰银行和金融服务局拥有破产申请权，并且这三方机构之间在破产启动上相互牵制。英格兰银行如想要对某个银行向法院申请破产，需要经过金融服务局的认可，以确保危机银行满足破产条件。反过来，金融服务局若要向法院申请某一银行破产，也要得到英格兰银行的确认和同意。

银行破产要同时达到三个要求：其一该银行已经资不抵债；其二对银行进行破产有利于社会的公共利益；其三符合公平原则。破产清算人不仅要与金融服务赔偿计划合作以使公众存款人能尽快获得赔偿，还要妥善清算以保护债权人利益。《2009年银行法》在破产清算程序中建立了清算委员会的监督机制，清算委员会由存款保险机构、债权人代表及财政部、英格兰银行和金融服务委派人员组成。

3.银行管理

作为特别决议机制的一部分，银行管理制度实际上是与“三种稳定选择”和银行破产制度配套使用的[5]。在“三种稳定选择”的措施中，一般将破产银行的优良资产转移给私营机构或过桥银行，而剩余的不良资产便产生了管理的问题。银行管理制度有两个目标：目标一是配合特别决议机制，支持并购主体或过桥银行的运营；目标二是对“剩余银行”进行通常的管理，拯救危机银行，避免“剩余银行”未经银行管理而直接破产，为全体债权人争取更大的利益[6]。

英格兰银行在银行管理程序中发挥着控制性的作用[7]。只有英格兰银行才可以向法院提出签发银行管理命令，法院首先需要对申请进行实质性审查，如果法院确认英格兰银行提出的申请符合条件进而签发命令，启动银行管理程序[8]。英格兰银行在向法院提出破产申请时必须同时提名破产银行管理人，管理人需要得到法院的任命。破产银行管理人在得到任命后需要向英格兰银行提交一份管理计划书，征得英格兰银行同意后方可实施管理措施。如果管理人不同意英格兰银行对管理计划的修改，其可通过向法院诉讼取得豁免服从。

（二）英国商业银行市场退出监管特征

1.建立了专门针对商业银行的破产规则体系和规制机制。英国在《2009年银行法》中将破产制度纳入特别决议机制的范畴，与“三种稳定选择”和银行管理并列，体现出的破产制度的首要意图是对濒临危机的商业银行进行救助，而非终结商业银行。这反映了英国对破产制度的认识在超越传统企业“优胜劣汰”机制的基础上赋予商业银行破产更积极的促进经济发展和维护金融稳定的意义。

2.以市场化处置为原则。特别决议机制中三种稳定选择的处理方式——私营主体并购、过桥银行、暂时国有化是循序渐进的由私人出资、由国家间接出资、由国家直接出资一一递进的制度安排[9]77，在此过程中政府的干预程度由浅到深，反映了英国政府对面临危机的商业银行尽量以市场化处置为原则，而不是一概提倡国家介入与干预。

3.注重成本效益分析。英国《2009年银行法》明确规定了监管部门在对破产银行采取救助措施时应当关注成本效益，而不能盲目投入公共资金救助，应当选择最恰当经济的处理方式，避免公共财政资金的浪费。“三种稳定选择”由宽松到严格的条件限制，反映了英国对银行的救助并不是一概花费国家公共成本的“经济原则”，被认为是符合纳税人的利益的。

4.注重监管机构之间的协调与合作。特别决议机制赋予财政部、英格兰银行和金融服务局处理危机银行的权力，并注重机构间的有效合作[10]。三个机构在分别负责“三种稳定选择”时必须向另外两个机构咨询，如英格兰银行必须事先咨询财政部和金融服务局，才能对某问题银行行使“金融稳定权”；又如在破产申请方面，金融服务局向法院提出银行破产申请前必须得到英格兰银行的同意。

二、我国商业银行市场退出监管制度评议

（一）我国商业银行市场退出监管的现状

我国商业银行市场退出监管方面主要依据的法律有《商业银行法》《金融机构撤销条例》和《企业破产法》，在具体方式上包括银行业监督管理机构的接管、解散、撤销和破产清算四种。

1.接管。根据《商业银行法》第64到68条的规定，商业银行已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时，国务院银行业监督管理机构可以对该银行实行接管。接管的目的是对被接管的商业银行采取必要措施，以保护存款人的利益，恢复商业银行的正常经营能力。经国务院银行业监督管理机构决定，接管可以延期，但最长不得超过二年。在规定的接管期限届满或商业银行恢复生产能力或该商业银行被合并或者被依法宣告破产时接管终止。

2.解散。根据《商业银行法》第69条的规定，商业银行因分立、合并或者出现公司章程规定的解散事由需要解散的，应当向国务院银行业监督管理机构提出申请，并附解散的理由和支付存款的本金和利息等债务清偿计划，经批准后方可解散。商业银行解散应在银行业监督管理机构的监督下，依法成立清算组织进行清算，并按照清偿计划及时偿还存款本金和利息等债务。

3.撤销。《金融机构撤销条例》规定金融机构有违法违规经营、经营管理不善等情形时，不予撤销将严重危害金融秩序、危害社会公众利益的，应当依法撤销。《金融机构撤销条例》从撤销决定的做出、撤销清算、债务清偿、注销登记、法律责任等方面对于金融机构的撤销退出做了较为详细的规定。商业银行作为金融机构之一，撤销退出也适用该条例的规定。

4.破产。我国目前还没有建立起专门处理商业银行的破产退出制度，银行破产退出适用普通企业破产制度，也适用银行业立法中的特殊规则。《企业破产法》规定的一般企业的破产标准是“不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或明显缺乏清偿能力”。该法第10章对破产清算程序做了较为详细的规定，作为一般的破产清算规则也适用于我国商业银行的破产退出。此外该法第134条第2款授权国务院可以依据该法和其他有关法律的规定制定金融机构破产的专门实施办法，为商业银行破产特别法的制定留出了空间。

（二）我国商业银行市场退出监管存在的问题

1.制度构建方面缺乏系统性和可操作性

（1）条文规定分散，内部不够协调。目前我国关于商业银行退出监管的内容在《商业银行法》《银行业监督管理法》《企业破产法》《公司法》《金融机构撤销条例》等法律法规中都有零散规定，且存在着内部冲突等问题。从我国商业银行市场退出各类法律法规的现状可以看出，我国尚未建立起完善的商业银行市场退出法律制度，我国法律层面也没有对市场退出规范做好充足准备[11]351。

（2）规则模糊，可操作性不强。我国现有的法律中关于商业银行市场退出的规定大都是原则性的，内容太过笼统，而对市场退出实施中具体程序性的规定较少，使实践中缺乏有效的可操作性细则。以银行接管为例，《商业银行法》规定银行监管机构实施接管的标准是商业银行“已经或可能发生信用危机，严重影响存款人的利益”，然而这里的“信用危机”“严重影响存款人的利益”都缺乏相应的界定[12]，使制度本身就处于一种模糊不清的状态。这样可能会妨碍监管部门的及时应对，造成危机的进一步扩大，同时也可能产生监管机构权力滥用的风险。

2.制度实施方面市场化程度低

我国商业银行市场退出方面的主要缺陷是退出过程中行政权力居于主导地位，市场化程度低[13]，处置危机银行主要以行政色彩浓厚的停业整顿和行政关闭为主，罕有完全运用市场化的方式[14]198。国家行政机构在面对危机银行时，首选的措施是对其进行救助。我国的特殊经济体制决定着国家对银行业金融机构提供了隐形担保，一方面加大了商业银行的道德风险，另一方面国家救助之后方才选择市场退出的思路使得商业银行的退出效率低下、退出成本加重。我国现行的商业银行市场退出在选择思路和实施成本上都无法实现优化，商业银行市场退出整体运行一直处于低效状态[15]297。

三、英国商业银行市场退出监管对我国的启示

（一）建立科学合理的监管制度

1.建立统一的商业银行市场退出法律体系，消除内部冲突，进行系统立法。市场退出是一个完整的制度体系，只有建立在法律的基础上，才能保障市场退出过程的顺利进行[16]204。

2.明确制度、规范程序，增强法律的可操作性。我国可以借鉴英国的相关经验，制定相关的实施细则，从而避免法律规定的繁琐和庞杂，又可以做到明确界定相关概念、制度，具体细化商业银行市场退出的参与主体、程序规范、权益制衡，为商业银行平稳有序退出提供制度保障和程序规范。

（二）以市场化处置为主导，注重成本效益分析

英国《2009年银行法》中规定了“特别应对机制”的三种处理方式，尊重市场、优先以市场为导向，国家的干预程度从浅至深，并且《2009年银行法》明确规定了相关监管机构在对破产银行进行处置过程中应当节约成本、注重效益，选择最为合理经济的处理方式。我国在商业银行市场退出方面要以市场为导向，加强市场化手段的应用，通过有效的竞争机制实现优胜劣汰，同时应当在立法中确立“最低成本原则”，加强对公共资金救助的监管，严格规范公共财政资金救助行为。

（三）尽快出台《银行业金融机构破产条例》

我国目前在商业银行市场退出方面主要采取行政手段，虽然短期内能够缓解银行面临的信任危机或经营风险，但其本质是对风险的转嫁并不能彻底解除风险。实际上，在市场经济中，银行倒闭是金融资源配置机制的一个必要组成部分[17]9，因此必须建立完善的商业银行破产的法律规则体系，使银行破产有法可依，英国《2009年银行法》在制度构建方面为我们提供了重要借鉴。中国银监会正在起草的《银行业金融机构破产条例（草案）》第五稿还在修改讨论中，尚未提交国务院讨论[18]225。立法关键在于明确破产银行、债权人、中央银行、监管部门等各个利益相关主体权责义务以及市场退出的具体标准、程序、债权债务清偿原则[19]，为破产银行的平稳有序退出奠定基础。

（四）引入过桥银行

在市场退出方面我国也可以引入过桥银行，通过向过桥银行转让危机银行的部分资产或股份，使过桥银行继续从事破产银行的业务，保证破产银行经营的连续性，避免其突然倒闭引发社会混乱和经济波动。通过引入过桥银行不仅给监管者提供了一定的缓冲时间以寻求更佳的解决方案，也让市场上有意收购主体更充分地了解破产银行的情况，最后实现对破产银行的成功并购或平稳过渡后将其关闭、进行破产清算。同时在过桥银行的接管运作上，要充分赋予过桥银行一定的主动权，让过桥银行充分发挥管理作用，不对其进行过多干预，行政机构只起引导和督导作用。

（五）建立信息共享与合作机制

商业银行市场退出机制的核心在于合理定位相关机构的角色，建立相关机构之间的合作机制与信息共享机制。我国可以借鉴英国在特别决议机制中“三驾马车”权利配置机制，让银监会、央行和将来可能成立的存款保险公司分享商业银行退出过程中的处置权，确保他们职权充分且不互相冲突。如银监会负责对问题银行的早期干预，央行除了发挥最后贷款人的职责外，还应当对银监会的危机干预措施进行必要的监督或提供协助与合作，而存款保险机构则负责尽快向存款人进行支付，以避免市场恐慌。除此之外，法院仍持有对破产程序的启动和审查权以及对破产清算的管理权，为商业银行破产提供司法上的救济和保障。

四、结语

银行业监管不能够也不应当保障银行不会倒闭，在一个市场经济体中，倒闭就是作为风险承担的一部分[20]。商业银行作为最主要的金融市场主体，在市场化的背景下，通过制度设计，建立更合理完善的监管机制使危机银行适时地退出市场，不仅能够保证金融市场的良性运行，同时也能更好地保护银行业市场各类主体的权益，具有重要的现实意义。

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