新疆主体功能区划及推进中阻力浅析

李慧玲 冯怀珍

（新疆师范大学商学院，新疆 乌鲁木齐 830054）

一、引言

主体功能区构想最早是于2002年国家《关于规划体制改革若干问题的意见》中提出的。在2011年全国两会上通过的国家“十二五”规划纲要中，主体功能区正式上升至战略层次，按照全国经济合理布局的要求，规范开发秩序，控制开发强度，形成高效、协调、可持续的国土空间开发格局［1］。

编制和实施好主体功能区规划是关系到国土开发全局和现代化建设的战略任务。作为8 个试点省区之一，2006年，新疆维吾尔自治区与新疆生产建设兵团同步开展了省级层面主体功能区划基础研究试点和主体功能区规划编制工作。其中，《新疆维吾尔自治区主体功能规划研究》由中国科学院新疆生态与地理研究所承担，《新疆生产建设兵团主体功能区规划》由兵团发展改革委员会牵头，开展了兵团南疆垦区和边境垦区主体功能区发展方向、功能定位及政策研究，按照国家的技术规程进行了主体功能区基础研究工作。在与《全国主体功能区规划》充分衔接、广泛征求各界意见的基础上，《新疆维吾尔自治区主体功能区规划》和《新疆生产建设兵团主体功能区规划》（以下简称规划）分别于2013年6月和2013年2月正式发布实施［2］。这就意味着，未来新疆要根据优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，确定开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。

从“十一五”规划纲要提出进行主体功能区规划至今，对于主体功能区的研究日益增加，主要集中在以下方面：国家发改委宏观经济研究院国土地区所课题组（2006）对我国主体功能区划分的理论框架进行了构建，提出了划分的原则、划分的层级与单元、划分的标准与指标体系以及分类政策的设计重点等问题；张可云（2007）认为在划分单元的选择上，应以乡为基本空间单元来划分主体功能区；李军杰（2006）提出了主体功能区划分的基本思路，设计了功能区划分指数；魏后凯（2007）认为不同主体功能区不应追求统一的评价指标体系；高国力等（2008）对优化开发区和重点开发区的基本特征进行了详细探讨和分析，并重点研究了各种功能区的分类政策；王建军等（2011）基于综合评价的方法对广东省各个县市的主体功能区进行了实证评价分析；杜黎明（2008）、梁佳（2013）、成为杰（2014）等讨论了主体功能区战略下政策问题。对于新疆主体功能区建设问题，李慧玲（2008）分析了边疆地区主体功能区的特殊性，并以新疆为例探讨了划分指标；龚新蜀（2010）将新疆主体功能区划分为Ⅰ类重点开发区、Ⅱ类重点开发区和限制开发区三类地区进行定位分析；陶静（2010）讨论了新疆限制开发区的产业发展问题；王强（2012）针对新疆干旱区水资源耗散特点，经实证分析认为可利用水资源潜力空间分布特征更适宜作为新疆主体功能区划分中可利用水资源的评价指标，这都为本研究的主体功能区划分提供了参考。

二、新疆主体功能区划分的实践

（一）重点开发区域

新疆重点开发区域分为国家层面重点开发区域和自治区层面重点开发区域，兵团重点开发区也区分了国家和兵团两个层面。共涉及新疆59个县市和兵团4 个师。

1.国家层面重点开发区域

天山北坡地区是《全国主体功能区规划》确定的国家层面重点开发区域。该区域位于全国“两横三纵”城市化战略格局中陆桥通道的西端，涉及23 个县市，自东向西依次为哈密市的城区、吐鲁番市的城区、鄯善县的鄯善镇、托克逊县的托克逊镇、奇台县的奇台镇、吉木萨尔县的吉木萨尔镇、阜康市、乌鲁木齐市、五家渠市、昌吉市、呼图壁县的呼图壁镇、玛纳斯县的玛纳斯镇、石河子市、沙湾县的三道河子镇、奎屯市、克拉玛依市、乌苏市、精河县的精河镇、博乐市、伊宁市、伊宁县的吉里于孜镇、察布查尔县的察布查尔镇、霍城县的水定镇与霍尔果斯经济开发区。

国家层面重点开发区域的功能定位是：支撑新疆经济增长的重要增长极，落实区域发展总体战略、促进区域协调发展的重要支撑点，新疆重要的人口和经济密集区。

新疆生产建设兵团中国家层面重点开发区域，是指天山北坡经济带①天山北坡经济带为陇海—兰新经济带的重要组成部分，亚欧大陆桥贯穿整个经济带，在全国具有“通东达西、承北启南”的地缘优势。涉及兵团乌鲁木齐—五家渠片区、石河子片区、奎屯片区、博乐—塔斯尔海片区、伊宁—可克达拉片区和哈密—黄田片区，是兵团经济社会发展的核心区域。

该区域功能定位为：兵团对外开放的重要窗口和进出口商品加工集散地，兵团和天山北坡经济带优势产业集聚区、能源利用和优势矿产资源转换加工基地、优质农产品深加工基地，带动兵团发展的主导力量和促进天山北坡经济带发展的中坚力量。

2.自治区和兵团层面重点开发区域

（1）自治区层面重点开发区域。天山南坡产业带。地处天山南麓、塔里木盆地北缘，位于南疆铁路和314 国道发展轴。该区域的功能定位是：建成国家重要的石油天然气化工基地，新疆重要的煤炭生产和电力保障基地、装备制造基地、钢铁产业基地、农产品精深加工基地、纺织工业基地，着力增强对南疆经济的辐射带动作用。

喀什—阿图什重点开发区域。地处塔里木盆地西南缘，位于丝绸之路中国境内南、北两道在西端的总汇点。包括喀什市、阿图什市城区、疏附县的托克扎克镇和疏勒县的疏勒镇。该区域的功能定位是：面向中亚、南亚的民族特色产品生产加工基地和物流中心。

和田重点开发区域。地处昆仑山北麓、塔克拉玛干沙漠南缘，位于喀什和田铁路东端，包括和田市与和田县的巴格其镇。该区域的功能定位是：南疆区域性经济增长中心、新疆特色产业基地、新疆旅游南线的重要节点，新疆连接青海、西藏的交通枢纽和向西开放的重点区域。

自治区重点开发区域还包括塔城市城区、额敏县的额敏镇、托里县的托里镇、裕民县的哈拉布拉镇、和布克赛尔蒙古自治县的和布克赛尔镇、巩留县的巩留镇、尼勒克县的尼勒克镇、新源县的新源镇、昭苏县的昭苏镇、特克斯县的特克斯镇、乌什县的乌什镇、柯坪县的柯坪镇、温泉县的博格达尔镇、巴里坤哈萨克自治县的巴里坤镇、伊吾县的伊吾镇、木垒哈萨克自治县的木垒镇以及这些县市内重要的工业园区。这些城关镇与工业园区是承载人口集中与经济活动的点状区域，通过吸引人口、集聚产业、创造经济增长来支持所在县市实现自治区重点生态功能区的主体功能。这类区域的功能定位是：推进新型工业化、农牧业现代化、新型城镇化的重要区域。

（2）兵团层面重点开发区域。主要是天山南坡垦区中的的部分城市城区和点状分布的师部城区，包括阿克苏—阿拉尔片区，库尔勒—铁门关片区，第三师师部、喀什经济开发区兵团分区和第十四师师部，是兵团在南疆推进城镇化、工业化的主力军。

（二）限制开发区

1.农产品主产区

农产品主产区主要包括天山北坡主产区和天山南坡主产区，涵盖了全疆的国家级农产品主产区县（市）。天山北坡农产品主产区要建设优质粮油、棉花、畜产品和设施农业产业基地；天山南坡农产品主产区要建设特色林果、棉花产业基地。

农产品主产区的功能定位是：保障农牧产品供给安全的重要区域，农牧民安居乐业的美好家园，社会主义新农村建设的示范区。

2.重点生态功能区

重点生态功能区分为四种类型：水源涵养型、水土保持型、防风固沙型和生物多样性维护型生态功能区。新疆重点生态功能区由12 个功能区构成，其中包括3 个国家级重点生态功能区：阿尔泰山地森林草原生态功能区、塔里木河荒漠化防治生态功能区、阿尔金山草原荒漠化防治生态功能区，以及9 个自治区级重点生态功能区，最终形成“三屏两环”②“三屏”即阿尔泰山地森林、天山草原森林和帕米尔—昆仑山—阿尔金山荒漠草原三大生态屏障，“两环”即环塔里木和准噶尔两大盆地边缘绿洲区。以“三屏两环”为骨架，以塔里木和准噶尔两大盆地内的限制开发区域为支撑点，以及以点状分布其中的森林公园、地质公园、风景名胜区、主要水源地、重要湿地等为重要组成部分，形成保护“三屏”、建设“两环”的新疆生态安全战略格局。的生态安全战略格局。限制开发的重点生态功能区涉及53 个县（市、区），总覆盖面积118.124 万平方公里，占新疆总国土面积的70.95%。

重点生态功能区的功能定位：保障国家及自治区生态安全的主体区域，全疆乃至全国重要的生态功能区，人与自然和谐相处的生态文明区。

（三）禁止开发区

禁止开发区包括自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园等共有107 处，涵盖新设立的省级以上自然保护区、风景名胜区、地质公园、重要湿地、湿地公园、水产种质资源保护区等，自动进入新疆禁止开发区域名录。根据规划附录，禁止开发区覆盖国土面积为23.369234 万平方公里，占新疆总国土面积的14.04%。

禁止开发区域的功能定位：自治区保护自然文化资源的重要区域，珍稀动植物基因资源保护地。

三、新疆主体功能区战略推进中的阻力分析

（一）兵团与地方主体功能区建设的“交错”

在特殊的历史背景下，只有新疆仍然保留了生产建设兵团建制，兵团作为中央直属的正省级单位，和新疆维吾尔自治区是平级的行政单位。但在地域空间上，地方与兵团纵横交错、交织在一起。兵团下辖14 个师，174 个农牧团场、l805 个工交商建企业，分布在全疆15 个地、州、市境内。《新疆维吾尔自治区主体功能区规划》和《新疆生产建设兵团主体功能区规划》是对各自国土空间的规划，由于自然地理格局的内在关联性，很难对同一个功能区区别开进行规划与建设。

以国家级重点生态功能区——塔里木河荒漠化防治生态功能区为例，其覆盖范围既包括阿瓦提县、阿克陶县、阿合奇县、乌恰县、英吉沙县、泽普县、莎车县、叶城县、麦盖提县、岳普湖县、伽师县、巴楚县、塔什库尔干塔吉克自治县、墨玉县、皮山县、洛浦县、策勒县、于田县、民丰县地方地域，又涵盖了第一师的3 团、第三师的图木舒克市、42 团、43 团、45 团、46 团、48 团、莎车农场、叶城牧场、伽师总场、托云牧场、东风农场以及第十四师的47 团、224 团、一牧场、皮山农场兵团地域。在这一个生态功能区区域内，既有地方与兵团的交错，又涉及多个地州和不同师，这类兵团与地方“交错地带”的建设面临很多困扰。

（二）生态补偿机制的缺失

新疆是我国重要的生态屏障，又是生态欠发达地区，正面临着土地荒漠化，草原退化、沙化严重，大气、土壤等污染，生态系统整体功能下降等问题。主体功能区战略的实施，就是为从源头上扭转生态环境恶化趋势，促进资源节约和环境保护，应对和减缓气候变化，实现可持续发展。从新疆的主体功能区划来看，限制开发区中重点生态功能区和禁止开发区占国土面积分别达70.95%和14.04%。新疆为全国提供生态产品、保障生态安全的意义远远高于其开发的意义。

新疆生态补偿机制还很零散、不规范，没有形成完善的生态补偿机制［3］。如果限制开发区和禁止开发区提供的生态产品不能得到合理补偿，补偿标准没有明确的计量方法等，无法使其分享经济发展带来的成果，会影响这些地区生态建设的积极性。规划尽管提出了要按主体功能区要求和基本公共服务均等化的原则，深化财政体制改革，完善公共财政体系，但没有细化的可行性方案。

（三）规划政策体系不具体、缺乏可操作性

规划当中宏观的确定了“9＋1”政策体系，即财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、农业政策、人口政策、民族政策、环境政策、应对气候变化政策和绩效评价考核。配套政策是引导市场逐步形成主体功能区建设的关键，但在落实《规划》中提出的政策时，还需要制定详细的实施细则、具体政策和配套措施［4］。例如：规划中的财政政策提出：“区本级财政在均衡性转移支付标准财政支出测算中，应通过明显提高转移支付系数等方式，加大对自治区级重点生态功能区的均衡性转移支付力度”，这是一个较重大的调整，但在实际操作中如何执行？“明显提高转移支付系数等方式”应该如何执行、具体的比例如何？诸如此类“加大投入力度”、“大幅度提高”、“最大限度”、“要强化”等措施，由于未能明确相关配套政策和各部门之间的沟通、配合机制，导致主体功能区规划很难形成合理分工、沟通协调、相互促进的政策体系。

（四）现行绩效考核制度与主体功能区理念有冲突

限制开发区中农产品主产区涉及新疆23 个县（市、区），重点生态功能区涉及53 个县（市、区），这就涉及了新疆绝大多数县（市、区）。长久以来形成的新疆地州市、县市区政绩考核偏重于把地区生产总值及增长率作为考核评价政绩的主要指标，导致地方政府为了政绩不惜以牺牲生态环境为代价来实现经济增长，这与主体功能区的建设要求相矛盾。

（五）不同主体功能区间的冲突

不同主体功能区遵循不同的发展路径，决定了不同的发展重点和目标，区域内经济的发展一旦打破匀质的状态，接下来便是极化作用所带来的集聚效应。从新疆主体功能区大体的划分结果来看，经济发展基础好、资源环境承载力强、发展潜力大的天山北坡地区和天山南坡地区划分为重点开发区，而生态环境脆弱、偏远落后的南疆三地州和沿边高寒地区的大部分区域划分为限制开发区和禁止开发区。仅从发展现状的差异来看，似乎是“重点发展区往往是发展较好的地区、限制开发区往往是偏远落后地区”。这将扩大区域间的不协调，不利于少数民族地区经济发展和社会稳定。

四、推进主体功能战略实施的对策建议

（一）兵地融合共同推进主体功能区建设

在主体功能区建设中，功能区界限划分尽量与自然地理格局相一致，为避免破碎化、零散化建设，必然要求兵地融合协调发展。协调一致的兵地关系是实现主体功能区建设的重要保证，兵团与地方要牢固树立兵地“一盘棋”思想，积极探索兵地双方沟通协调合作长效机制，坚持优势互补、科学规划、合理布局，不断巩固和发展兵地共同繁荣的良好局面。只有突破兵团与地方、不同行政区域间的限制，才能形成一个跨区域的、生态完整的、协调同步推进生态建设的主体功能区。

（二）生态补偿机制的完善

要实现限制开发区和禁止开发区“不开发的发展”、“不开发的富裕”，从可持续发展的战略高度对新疆建立生态补偿机制进行系统审视、研究与实施，这是推进主体功能区战略的重要步骤。可以从主体、资金来源、转移支付的方式等方面进行完善［5］。从主体上说，可以打破政府主导的一元格局，鼓励民间组织、企业等主体参与利益补偿，建立市场长效补偿机制。从资金来源上说，可以多吸纳企业捐助、社会募集等资金，增强利益补偿力度。从支付方式上说，除纵向支付外，多鼓励横向支付，特别是在跨区域间的生态补偿中。横向支付中坚持“谁受益、谁补偿”的原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。

（三）规划政策的具体化

主体功能区规划不够细化，特别是政策体系，不能直接作为政策适应的依据，不利于主体功能区战略的实施［6］。在规划框架内，根据推进情况因地制宜地制定更加具体化的区域政策，制定实施细则。也可考虑重点推进一部分，实行个别地区的试点，在试点中积累经验，上升为实施细则的内容。

（四）改革绩效考核制度

改变单一追求GDP 的绩效考核办法，才能纠正片面追求经济增长速度和当前利益。这方面新疆维吾尔自治区政府已经开始改革［7］，对限制开发的农产品主产区和重点生态功能区，分别实行农业优先和生态保护优先的绩效评价，不考核地区生产总值、工业等指标。对禁止开发的重点生态功能区，全面评价自然文化资源原真性和完整性保护情况。对生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核，重点考核扶贫开发成效。这将把地方政府从“GDP”的枷锁中解放出来，自觉推动主体功能区建设。根据不同区域不同功能建立“差别化”的考核体系，是主体功能区顺利推进的保证。

（五）协调不同主体功能区间的发展

主体功能区建设，是依靠行政区推行的跨行政区经济社会发展管理，涉及政府和市场两个主体，在推进的过程中，政府起主导作用，在形成的过程中，市场起主导作用。主体功能区战略推进中，就是政府利用政策杠杆，对市场主体施加影响，以期形成不同主体功能区间合理分工。推进中，政府对区域间的协调政策至关重要，可以有效解决矛盾［8］。协调政策主要体现在：转移支付政策的完善、生态补偿机制的完善、基本公共服务均等化的实现、区别化的政府考核政策以及适当的倾斜政策等。只有政府协调政策的落实，实现限制开发区和禁止开发区的公共服务均等化，才能协调好不同功能区间的冲突［9］。

［1］魏后凯.中国区域政策——评价与展望［M］.北京：经济管理出版社，2010.

［2］《兵团主体功能区规划》发布实施［EB／OL］.http：／／www.xjbt.gov.cn／gk／zwdt／zhdt／195963.htm.

［3］龚新蜀，等.新疆生态补偿优先序及对策建议［J］.环境保护，2013，（9）：66－67.

［4］童海华.主体功能区规划遭地方政府“冷对”［N］.中国经营报，2011－2－14.

［5］成为杰.主体功能区规划“落地”问题研究［J］.国家行政学院学报，2014，（1）：51－58.

［6］张可云，等.主体功能区规划实施机制的思考［J］.人民论坛，2011，（17）：14－16.

［7］新疆地州市、县市区政绩考核不搞“一刀切”［EB／OL］.天山网（www.ts.cn），2014－4－15.

［8］李红，等.主体功能区建设中的理论与实践困境［J］.经济纵横，2013，（9）：20－23.

［9］周小平，等.《全国主体功能区规划》实施阻力及其解决路径探讨［J］.北京化工大学学报（社科版），2013，（1）：29－33.