就地城镇化进程中的农民转移就业问题研究——以海盐县为例

郑 雪

（中共海盐县委党校，浙江 海盐 314300）

改革开放以来，我国城镇化进程不断加快，只有妥善解决好农民的转移就业问题，城镇化才能持续推进；并且，新型城镇化要体现“以人为本”的内在要求，就必须解决好农民的转移就业问题。近年来，海盐县走出了一条就地城镇化新路，对如何解决农民转移就业问题进行了很多有益的探索。

一、海盐县就地城镇化进程中农民转移就业现状

（一）一、二、三产业齐头并进，增强就业吸纳力

2014年，海盐县实现生产总值346亿元，增长7%。三大产业结构由上年的6.8:57.6:35.6调整为6.5:56.9:36.6。具体而言：

1.农业

2014年，海盐县实现农业总产值31.64亿元，实现农业增加值21.75亿元。通过实施现代农业“五大工程”，稳步推进现代生态农业。全县累计建成认定粮食生产功能区142个，面积9.39万亩，其中千亩粮食生产功能区19个；建成葡萄主导产业示范区1个，澉浦蜜桔、于城红心猕猴桃等省级特色农业精品园5个，在建省级现代农业综合区、主导示范区、精品园等12个。截至2014年底，全县有县级以上农业龙头企业56家，其中国家级1家，省级4家，市级25家；农民专业合作社238家，其中省级示范性合作社20家，县级规范化合作社80家；家庭农场352家，注册资金近3亿元，总经营面积3万多亩，平均规模140亩。

2.工业

2014年，海盐县规模以上工业实现产值723亿元，增长7.9%，实现战略性新兴产业规模以上工业产值337.72亿元，占规模以上工业企业总产值的46.7%，同比增长12.2%。县定四大传统产业实现产值234.57亿元，占全县工业产值的32.44%，同比增长2.1%。海盐突出工业经济主导地位，实施“415”工程和“三大倍增”计划，加快紧固件、纺织服装、造纸等传统产业改造提升，培育发展临港先进装备制造业、节能环保产业、核电关联产业等战略性新兴产业，吉安纸业、青莲食品、海利普电子等一批大型项目建成投产，海重重工、辽机核材等一批核电关联产业项目相继建设。

3.现代服务业

2014年，海盐县服务业发展稳步提升，全县实现服务业增加值124.07亿元，增加值增速为7.8%，服务业增加值占比为36.3%，较上年提高0.7个百分点。全县城市商贸日益繁荣，建成绮园文化区文商旅综合体，世纪联华超市、大润发超市、杭州湾国际酒店等一批商贸体并相继运营。港口物流业发展初露端倪，海盐港区首个万吨级C 1C 2海运码头全面完工，钱塘港口物流、林龙海运码头相继投产运行。

（二）组织开展农村劳动力培训，提升农民素质

海盐县农村劳动力培训工作围绕统筹城乡发展、“产业转型、农民转移”的总体要求，遵循实用与实效相结合、培训与就业相结合的原则，深入开展农村“两创”实用人才培训及农村劳动力转移培训，全面提升农村劳动力的素质和职业技能。近年来，海盐在每年安排6000名农民工培训的基础上，开展农村“两创”实用人才培训，完成高技能人才培训3239人、农村创业人才培训821人。同时，有针对性地在企业开展技能人才企业直接评介，使大量有技术、无文凭的农村技术工人拥有与城镇职工相同的技能人才资格证书。

（三）积极搭建农民就业服务平台，发挥桥梁作用

1.开展充分就业社区（村）创建

海盐自2008年开始实施充分就业社区（村）创建工作，至2013年底，全县21个社区和108个行政村全部创建和复评成功，创建率达100%。各充分就业社区（村）按照要求，围绕充分就业各项工作指标，动态管理全县城乡人力资源信息库，全面掌握城乡劳动力技能培训、就业情况、就业需求，与企业沟通，积极开发就业岗位，确保所开发的岗位优先满足就业困难人员，特别是农村低保家庭成员就业。

2.组建农村劳务合作社

2011年7月11日，海盐率先在全市建立首家农村劳务合作社——百步镇得胜农村劳务合作社，迄今与多家企业建立劳务派遣合同，派遣劳务逾百人，农户获得劳务收入200多万元。海盐鼓励农村劳务合作社吸纳农村就业困难人员，按规定给予一次性3—5万元的财政补助和社会保险补贴、公益性岗位补贴。至2014年底，全县共成立农村劳务合作社109家，社员7000多人，吸纳农村闲置劳动力近万人，开展劳务合作1500余次，成功创收近500万元，个人最高月收入达3000元。

（四）农村金融不断创新，助推农民就业创业

海盐把金融创新作为城镇化提档升级的重要推动力，先后创新推出多项金融产品，如：在全省首家出台“新家园”农房改造集聚贷款和农民建房公积金贷款，累计贷款2.47亿元，实际惠农1748户；在全省率先推出以农村土地承包经营权为抵押的“农钻通”专项贷款，累计发放贷款1.03亿元；创新推出家庭农场专项保险，创全省保险业涉及家庭农场的先河；创新推出“强村惠农”专项贷款，拉动村级集体经济做活做优；全国首创农村党员创业贷款项目，建立党群创业扶助一体化机制，得到习近平、李源潮等中央领导的批示和推广。

二、海盐县就地城镇化进程中农民转移就业存在的主要问题

（一）政府层面

1.产业对农民转移就业的支撑作用有待加强

目前，海盐县产业经济发展仍难以完全满足广大农民特别是农村“40、50”人员和新增劳动力等的就业岗位需求，主要表现在：一是随着城镇化进程的加快，农村转移出来的劳动力持续增加，海盐的城镇人口在过去的12年中增加了8.5万人，乡村人口减少了4.18万人，可大致推算出平均每年约有3600名农村人口以及约3300名外来人口迁入县城，而当地企业提供的岗位数量与之相比明显不够；二是一些岗位对劳动者的体力、技能等都有一定要求，限制了农民特别是“40、50”人员的就业空间；三是一些农民特别是年纪较轻的农民，对薪酬期望较高，使得其就业意愿与企业提供的报酬之间存在一定落差，对农民转移就业产生不利影响。

2.产业经济结构有待优化

目前，造纸、五金、建材、化纤制造等传统产业仍在海盐县工业结构中占主导地位，生产性服务业发展明显滞后，远不能支撑制造业持续快速发展的需要。同时，工业经济增长依靠物资资源大量消耗的传统发展路径没有根本改变，产业层次低、竞争力弱的问题依然突出，企业主要依赖低成本、低价格竞争的格局没有根本改变。

（二）农民层面

1.农村劳动力总体素质仍偏低

目前，海盐县农村劳动力受教育水平总体上仍偏低，文化程度整体不高，特别是很多“40、50”人员，他们的劳动技能大多只能适应简单的体力劳动。随着当地工业的转型升级、农业日益现代化，农村劳动力供给与岗位需求之间存在矛盾具有一定的必然性。

2.部分农民的就业意向有偏差

随着生活水平的提高、价值观的变迁，部分农民特别是年纪较轻的农民，有时对工资的期望值过高，并存在互相之间攀比、跳槽等现象，造成其就业稳定性较差，也使其自身的职业技能难以得到提升。

（三）社会层面

1.农村劳动力就业服务工作有待完善

由于农村人口本就众多，加上农村情况又较为多样，造成农村劳动力结构比较复杂，如职业技能较为缺乏的“40、50”人员、对农业还有着较强依赖性的农民、农村困难群体等。目前，由于海盐县劳动力市场的服务对象非常繁多，工作人数又比较有限，所以在开展农村劳动力转移就业服务工作方面，还存在着农村就业群体划分不够细致、岗位推荐针对性不够强等问题。

2.农村金融支持力度有待加大

随着农村工商业的迅速发展和经济市场化程度的提高，农村经济对金融服务的需求趋向多样化，但大多数涉农金融机构仍沿用传统金融服务手段，金融业务以传统的存、贷、汇为主，缺少金融服务创新，不能完全满足农村经济发展的需要。

三、就地城镇化进程中进一步加快农民转移就业的对策

新型城镇化的重点在于农民转化为市民的过程，而农民真正成为市民，必然要解决其“安居乐业”的问题。只有如此，才能实现真正意义上的“人的城镇化”。

（一）政府层面

1.进一步强化产业的支撑作用，提供充足岗位

农民进城入镇以后，如何使他们的长远生计有保障，其基础就在于产业支撑。同时，有了产业的反哺，地方政府才有财力不断为城镇居民提供公共服务，不断改善民生。

（1）推动现代农业发展

就现状而言，无论从粮食生产的必要性出发，还是从一些农民从事农业生产工作的需求出发，现代农业的发展都是必需的。一是提升规划布局层次，以生态高效都市农业建设为目标，实施现代农业“五大工程”，重点建设“1617”粮食生产功能区和“2650”现代农业园区。二是提升产业结构层次，在海盐农业“153”产业结构中，巩固传统型主导产业发展的同时，着力发展精品型产业、新兴产业的发展。三是提升经营主体层次，进一步加强对农业企业、农民专业合作社、家庭农场、种养大户、职业农民的培育和扶持，形成梯队发展模式。四是提升农业产品层次，加大农产品品牌创建，着力提升农产品整体质量。

（2）加快工业转型升级

只有工业化达到一定程度，并为服务业繁荣提供支持，才能为转移出来的农村劳动力提供充足的就业机会，城镇化才能持续推进。一是以产业规划引导转型，结合海盐县“415”工程，完善以L E D光电为代表的新能源产业、以核电关联为核心的重装备制造产业和以港口仓储为基础的现代物流等产业发展规划，力求三大主导产业在转型升级中取得量的突破、质的提升。二是以产业招商推动转型。依托交通区位、港口资源、发展空间等优势，开展L E D光电新能源产业、核电关联产业、现代物流产业以及钢铁配套产业等的招商，形成一批新兴产业园区，推动新兴产业规模化。三是以改造提升促进转型。通过技术改造、兼并重组等形式，推进县内紧固件、造纸、化工等低层次产业改造提升和梯度转移，培育以高强度紧固件为特色的机械零配件产业、以低克重高强度为特色的造纸产业和以绿色低碳为特色的临港重化工业。四是以生态环境建设优化转型。开展工业企业清洁生产审核，完善环境基础设施建设，提升新兴产业的承载能力。

（3）积极推进现代服务业

现代服务业的发展，对于拓展农民转移就业空间有着重要作用。结合海盐的产业特点、资源禀赋，现代服务业以旅游业、物流业、核电生产性服务业、影视文化产业、科技服务业为发展重点，以五大特色产业的龙头带动促进全县服务业发展提速、比重提高、结构优化。

2.科学规划县、镇、村三个层次，推进产城联动

在就地城镇化进程中，由于农民的经济实力、技术技能等条件各有不同，且县城、集镇的就业岗位、承载能力等也有限，因此，不可能所有的农民都涌入县、镇。应根据县城、集镇、农村这三个层次的不同特点，制定规划，使农民可以选择适合自身的发展空间。

（1）县城

按照建设中等城市的要求，进行高强度的开发建设，拉开发展框架，做强城市经济，提升城市功能，增强县城的综合承载能力和辐射带动能力，为更好地承载人口集聚奠定基础。县城的房价、生活成本等相对较高，多数企业对岗位有一定的技能要求，相比而言，更适合经济条件较好、有一定技术、学习能力较强的农民。

（2）集镇

通过科学规划、合理布局，加快商贸服务区、工业功能区、现代农业园区、城乡一体新社区“四区合一”齐步推进，高标准推进基础设施建设，同步抓好商业、教育、文化、卫生等公共设施的配套，增强公共服务能力。集镇较为适合经济条件、就业能力等处于中等水平的农民，找到适合他们合适的工作岗位。

（3）农村

在城镇化进程中，有条件的农民先行向县城、城镇集聚，但仍有较多的人留在农村。通过大力推进农业现代化，让农民就地实现增收致富。同时，全面实行集镇、村庄、河道、道路“四位一体”保洁机制，不断优化农村人居环境。

3.深化充分就业社区（村）创建工作，提升工作实效

海盐自2008年实施充分就业社区（村）创建工作以来，成效日益显现，建议多措并举，进一步巩固扩大充分就业村（社区）创建成果。如以创业型镇（街道）考核办法、省级充分就业村（社区）考核办法为基础，把创建工作与基层平台规范化建设相结合，研究制定充分就业镇（街道）考核办法，全面部署镇（街道）开展充分就业镇（街道）创建活动，提升充分就业社区（村）创建层次，提高基层平台的工作实效。

（二）农民层面

1.加强农民就业培训

加快实现农民转移就业，关键还是在于通过培训增强农民转移就业的能力。要以企业用工需求和劳动者的培训意愿为导向，提高培训的针对性、实用性、有效性，如针对农民的不同层次，加强农村职业教育、岗前培训、在岗职工技能提升培训和创业培训等，帮助农民实现更高质量的就业。

2.倡导科学的就业观

针对目前出现的一些农民或是对就业前景感到失望、或是就业目标定得过高的现象，对其进行就业教育和心理疏导，帮助他们树立科学的就业观，通过正确认识自身实际，选择最合适的就业方向：进城、入镇或留村；宜工、宜商或宜农。鼓励农民通过不断积累工作经验、提高职业技能，逐步增加工资收入。

3.支持农民自主创业

随着海盐经济、社会的发展，很多农民的就业观念也在发生着变化，特别是一些文化水平较高、头脑比较灵活的中、青年农民，有着强烈的自主创业意愿。政府可顺势引导，进一步完善扶持农民自主创业的相关政策，把农民自主创业工作纳入全县经济社会发展的总体规划，加大创业指导、创业培训、资金扶持、社会服务、政策引导力度，引导农民宜农则农、宜工则工、宜商则商、致富创业，推动实现以创业带动就业。

4.引导发展电子商务

当前，很多地方的农村电子商务正在蓬勃发展，大大增加了农民的收入。在农村发展电子商务，对农民而言，有着投入较少、市场广阔等优点，特别是对一些网络操作比较熟悉的年轻农民来讲，电子商务是一条非常有前景的就业创业途径。如通过举办农村青年电子商务创业大赛，既为有志于此的农民提供了资金扶持，也为金融机构找到了一批优质项目。

（三）社会层面

1.完善基层就业服务平台建设

加强县、镇（区）、村三级人力资源市场体系建设，根据海盐县《关于进一步加强基层人力资源和社会保障公共服务平台建设的实施意见》，按照“四化”（标准化、规范化、专业化、信息化）、“六到位”（机构、人员、经费、场地、制度、工作）的工作要求，整合各方资源，开展基层人力资源和社会保障公共服务平台建设工作，包括：设立镇（街道）人力社保所；建设项目考核合格后，按每个镇5—10万标准给予补助；制定基层人力社保服务平台建设考核办法等，从而为广大农民提供更加便捷周到的就业服务。

2.推进农村劳务合作社建设发展

农村劳务合作社在组织农民与企业或农业经营主体实现对接方面发挥了重要的桥梁作用，有效增加了农民的收入。为了更好地推动农村劳务合作社发展，建议进一步加强组织领导，人力社保、农经、工商等多部门积极协作，在登记注册、税收、劳动技能培训及政府公益性工程承包等方面给予其积极扶持。对农村劳务合作社进行分类财政补助，并鼓励其为社员购买有关商业保险；对符合条件的公益性岗位人员，按规定享受社会保险补贴和岗位补贴。农村劳务合作社自身从加强技能培训、注重信息对接、建立考核制度等方面，进一步健全和规范管理，实现健康发展。

3.加强农民就业创业的金融支持

针对农民就业创业的个性化信贷需求特征，进一步建立符合其特点的评级和授信制度，加快开发面向不同层次农民的多元化、多层次的信贷产品。引导涉农金融机构加大对农村的信贷资金支持力度，改善农民创业的融资服务，如对符合要求的农民创业者，在贷款额度、还贷时间上适当放宽限制。建立健全农民创业风险的评价体系与承担机制，减少农民自主创业和相关金融机构的市场风险。组织项目推荐会，将优质项目推荐给有实力的农民创业者。