浅析公共政策制定中的公民有序参与

颜世磊

（中共越秀区委党校 教研部，广东 广州 510115）

有序政治参与是指公民在现有法律框架下，以理性、正当、有序的方式直接或间接地影响政府的组成、运行和决策等政治生活的政治行为。在社会主义法治建设中，公民政治参与是否有序、合法以及参与程度，是衡量社会主义民主法治进程的重要参照指标。随着我国依法治国进程的不断推进，公民的民主意识不断增强，公民有序政治参与在政治生活中发挥的作用也在不断增强。公民有序参与公共政策制定是履行人民当家作主具体权利的实现方式之一，其参与力度和广度的不断扩大，不仅仅是社会主义民主发展的重要目标，也是加快建设法治政府进而深入推进依法治国进程的重要推动力。

一、公民有序参与公共政策制定的重要意义

（一） 公民有序参与是提高政策公共性的客观要求

政府公共政策最显著的特点就是其公共性，“公共政策是对全社会的价值做有权威的分配”。［1］从这个意义上而言，公共政策的制定过程，实质上是一个利益分配和调整的过程。公共政策的制定涉及到社会每个公民的切身利益，政府的政策为公共服务的程度，即政府政策的公共性必须得以体现，公民有序参与的主要目的，是将自身的利益诉求反映到公共政策的制定中，期望制定的公共政策能保护自身的利益不受侵害。如果在制定公共政策时公民参与少，或得不到社会公众的积极回应，政府政策的公共性也会降低，在实施的时候，也因这种天然的缺陷带来政策执行的有效性大打折扣，有可能会引发社会的利益矛盾，威胁社会公共秩序的稳定。在法治政府建设进程中，公民参与政府政策制定的力度和效果还有待加强。

1.政府决策存在“闭门造车”、“关门决策”的情况。近年来，政府在提高决策的科学化、民主化方面做了很多努力，也取得不少经验，但还尚未完全脱离“闭门造车”、“关门决策”的思维惯性。有的政策制定出台后，发现政策与社会公众的期望值还有很大的差距，社会公众心理上的排队政策的排斥感，会引发政策出现时效性差、政策执行效果不理想等问诸多题，造成公共资源的极大浪费。

2.某些政府部门间的利益博弈，在一定程度上会影响公共政策的公平公正性。政府是公共政策制定的主体，其权力来源于人民的让渡，但是，一些政府部门间利益的博弈，使得权力和政策有可能成为个别政府部门侵占公共利益而获取私利的工具。

3.社会群体间利益诉求能力的差异，导致对公共政策制定的影响能力也是不同的。随着改革开放进程的不断推进和社会主义市场经济的不断发展，我国社会阶层逐渐分化成不同层次的利益群体。这些不同的利益群体所支配的各种社会资源的不同和差异，映射在公共政策制定参与能力上，也会出现参差不齐的情况。有的利益群体的利益诉求能力比较强，对政府公共政策制定的影响力也较强，那么，制定出来的公共政策对满足自身的利益诉求是比较有利的。反之，一些弱势群体难以将自身的利益诉求在公共政策中有所体现，就使得政府公共政策制定的广泛代表性不足。如果一些社会强势利益群体利用自身对于公共政策制定的影响力，挤压或者遮盖了其他群体正常的利益诉求，就会导致政策制定的公平性遭受挑战。

（二） 公民有序参与公共政策制定是强化法治政府服务职能的需要

政府的本质在于服务。“公务员（通常） 不是提供服务，而是提供民主”。公务员日益重要的角色，就是要帮助公民表达并满足他们共同的利益需求。［2］基于此：

1.在法治政府建设过程中，政府不仅要坚持依法行政，更应该将执政为民作为建设服务型政府的价值取向。尤其是在推进依法治国的进程中，政府的决策和行为，更应该在法律规定的权限和范围内实施，这就进一步明确了法治政府要通过依法行政实现职能的转变。这种职能转变的唯一价值取向，就是全心全意为人民服务。为此，要政府勇于、善于和社会公众进行积极充分有效的沟通。政府在公共政策制定中的角色，将更多地体现在尽可能多地征集社会各方的真实意见和要求，在制定公共政策过程中尽可能地实现政策的公共性，满足大多数社会公众的利益诉求。

2.在公共政策制定过程中，政府应抛弃“为民做主”的“父母官”的施政理念。政府作为社会公共服务的主要提供者，提供什么样的服务，该不该提供服务，应该也必须征求社会公众的意见。政府作为主要的博弈者之一，与其他社会利益群体或者社会组织相互博弈共同完成公共政策的制定，实现科学民主决策，满足大多数社会公众的利益需要。

（三） 公民有序参与公共政策制定是改革政府治理模式的重要内容

随着社会主义市场经济体制的不断完善和社会主义民主进程的不断推进，社会治理的结构由单一主体，即政府，逐渐转变为多中心、有分工合作的多元主体。在这种治理结构转变中，一方面，政府不再是唯一主体，公民和不同的社会组织也可以参与公共政策的制定、社会公共事务管理等社会治理的内容。另一方面，这种治理结构的转变，必然会倒逼政府治理方式的转变。如果政府还以单纯依靠自上而下的行政命令进行社会治理和管控而不与公众对话合作，是行不通的。有的政策制定的初衷合乎大多数社会公众的利益，但由于政策前期宣传力度不够，群众知晓率过低，得不到公众的参与和认同，那么，在政策落实阶段难免会出现执行困难的情况，政府的公信力和形象也会因此遭受损失。社会公民的有序参与，意味着公共政策制定具有较为广泛代表性的民意支持，但由于公民参与能力的不足和本来应该在社会治理中扮演重要角色的社会组织尚未具备独自承担社会事务的能力，社会公众利益表达的不充分，也会降低民意的真实性和有效性。这就更需政府积极推动社会公民积极广泛参与公共政策的制定，同时，要发动社会公众积极监督公共政策的实施，纠偏止错。

二、制约公民有序参与公共政策制定的因素

随着市场经济体制的不断完善和社会民主政治建设的不断发展，公民个人的民主权利意识逐渐增强，参与政治生活的意愿也随之增强，各地各级政府也在不断地探索公民参与公共政策或决策的途径，取得了不少宝贵的经验，但总体而言，我国的公民参与公共政策的制定，还处于起步及探讨阶段，现实中存在的一些主观和客观因素，致使公民在参与公共政策制定中的作用没有完全发挥出来。

（一） 社会对公民有序参与的态度转变不到位

1.政府对公民有序参与公共政策制定的认识不到位。全社会对于公民有序参与公共政策制定的认识和观念转变需要一个过程。从政府的角度看，在构建服务型政府过程中，各级各地政府越来越注重公民的有序参与，但是，由于传统政治文化对人们的思想观念和行为举止仍有着或多或少的影响，在政治生态中缺乏公民有序参与政府政策制定传统，加之政府对待公民参与公共政策制定的态度转变还没有完全到位。于是，在公共政策制定上，一些地方政府与公民的沟通少，相互间也缺乏必要的信任，也很少去了解公众之所想。不可否认，公民参与公共政策制定，必须具备必要的知识储备和政治素养，这直接关系到公民参与的质量，但有的政府官员以公民素质低、能力不足为藉口，有意无意忽视甚至极力排斥公民参与公共决策制定，认为决策只是政府和专家的事情，即使已经有相关的制度保障公民参与公共政策的制定，也不认真执行，参与流于形式；有的官员认为参与人数过多，意见不好统一，造成决策效率不高，行政成本过高，难以决策。

2.公民有序参与公共政策制定和实施的认识和能力待提高。从公民的角度看，长期以来，由于公民对参与政治生活的价值认识不足，或公民由于以往与政府沟通中造成的负面情绪，在心理上产生了政治冷漠和对政府的不信任，公众对待公共政策的制定和实施，习惯于被动的接受，相当多的公众对参与公共政策制定持“参与意义不大”、“与我无关”等态度。

（二） 相关法律制度设计的缺失

1.公民有序参与公共政策制定的相关法律缺乏整体上设计。法律和制度是保障公民能有序地参与公共政策制定的重要手段。法律以其制度性、规范性和约束性，规范着公民参与公共政策制定的制度，可以尽量减少公民的无序参与对公共政策制定的消极影响。然而，相对于其他国家，我国公民参与的法制建设是明显滞后的，除宪法之外，没有一部专门的法律规范和保障公民的有序参与，有限的规定分散在《价格法》、《行政程序法》、 《行政许可法》 等少数几部法律的一些法律条文中。另外，相关的配套法律法规尚未完全建立起来，或者一些对公民参与政府公共政策制定起着重要作用的法规，例如，《中华人民共和国政府信息公开条例》，因立法层次较低，难以有效保障公民参与公共政策制定的权利。

2.公民有序参与公共政策制定的相关制度缺乏程序上的科学设计。经过各地政府的探索和研究，在公民有序参与公共政策制定制度建设上取得很大的成果。我国已初步建立了诸如听证会制度、信访制度、政务公开制度等，以保障公民有序参与公共政策制定的权利。但是，这些制度缺乏公民参与程序上的设计和考量，在形式上很多都只是对某部法律的某一条款的简单的描述，许多条文并没有真正具体化，导致政府的自由裁量权过大，在执行上也是尺度不一，有空可钻。

（三） 公民有序参与公共政策制定的渠道不通畅

1.群众与人大代表、政协委员的常态化沟通机制尚未完全建立。参与选举人大代表和推荐政协委员，是公民有序参与公共政策制定的主要途径。随着我国社会主义民主法治体系的不断完善，公民越来越重视通过这种方式参与政治生活，但对于普通公众来说，参与机会较少，利益表达途径较为单一。近年来，虽然各地也在不断探索建立群众与人大代表、政协委员的联系机制，但常态化沟通机制尚未完全建立起来，普通民众还难以直接通过人大代表和政协委员将自己的意见、建议、愿望反映给各级政府，从而影响政府公共政策的制定。

2.政府与公众间的信息不对称及缺少相应的反馈机制，加大了公民参与政府公共政策制定的难度。随着群众路线教育实践活动的深入开展，各级政府的工作作风得到很大转变，政府和政府官员也越来越重视通过信访、听证会、领导接待日和专项座谈会等方式来倾听群众的呼声和要求，政府在密切联系群众同时，公民也在一定程度上影响政府公共政策的制定，但是，这种沟通或多或少的存在信息单边流动并缺少相应反馈机制的问题。有些群众反映的意见得不到有效的回应，有些群众反映的问题拖而不决，也在一定程度上影响和制约了群众的有序参与。

3.社会组织发展不足，对政府公共政策制定的影响力有限。随着我国公民社会组织的快速增长，日益发展壮大的社会组织为公民有序参与公共政策的制定提供了另外一个重要渠道，但对政府公共政策制定具有一定影响力的社会组织，大多数是具有官方、半官方背景的研究机构或协会，甚至一些重要的非政府组织的活动经费由政府拨款，在经济上完全依赖于政府。这些非政府组织相对独立性的缺乏，能否在公共政策制定中真正代表社会公众的利益，也备受质疑，而本该在公共政策制定中发挥作用的自治性社会组织，发展比较缓慢，其自身能力不足，对公共政策制定的影响力很有限。即是说，公民通过自治性社会组织参与或影响公共政策的制定，还十分困难。

三、推动公民有序参与公共政策制定的路径

（一） 完善相关法律法规，促进公民有序参与公共政策制定的法制化

法律是对全社会所有人最具约束力和威慑力的行为规范，所有人的行为和活动都必须在法律规定的框架下进行。从这个意义上说，公民参与公共政策制定的方式和途径，也要依法、有序，也就是将公民参与公共政策制定的过程法制化，“无法导致无序，依法形成有序。依法和有序之间，形成一个难以割裂的因果关系和依赖关系”。［3］通过进一步完善相关法律法规，实现公民参与公共政策制定法制化主要体现在三个层面：第一，通过建立和完善有利于扩大公民参与的法律法规，从法律层面起到保障公民参与公共政策过程权利的作用。第二，在法律上进一步明确和规范公民参与公共政策制定的途径、范围和方式。既做到充分尊重宪法和法律赋予公民的政治权利和自由，又能保障公民参与的质量，积极鼓励和规范公民有序地参与公共政策制定，避免参与的无序化。第三，法律约束效力具有普遍适用性。法律的约束力不仅仅要求公民依法有序地参与公共政策制定，对政策制定者来说也是适用的。为此，要使法律面前人人平等的观念日益深入人心。只有通过推动公民有序地参与公共政策制定方面的立法，才能规范和约束政府的施政行为，才能有效地推动政府履行促进公民积极参与公共政策制定的相关职责。

（二） 完善政策咨询系统，拓宽公民有序参与公共政策制定的渠道

党的十八届四中全会提出：要“探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。”这也给拓宽公民有序参与公共政策制定的渠道指明了方向。第一，要探索创新社会公众沟通机制，畅通公民利益表达渠道，完善人大代表和政协委员联系群众常态化机制，建立健全人大代表和政协委员工作室制度，增强人大代表和政协委员与群众的联系，倾听群众呼声，使群众的利益诉求表达渠道更为通畅。第二，完善公共决策听证制度。听证制度作为民主的一种实现形式、管理的一种有效方法，“政策听证过程本身就是一个利益相关者参与决策的过程，它可以及时发现政策在实施过程中的重要不足，以便不断调整和完善相关政策。”［4］随着依法治国理念日益深入人心，要从根本上规范政府的行政行为，完善决策听证制度，继续扩大行政听证在具体行政行为范围的适用，弥补听证会公民参与时间短、参与人数有限制的弊端，做到公民与政府的深入对话和沟通；进一步完善公众听证参与者的遴选制度，既要重视专家学者的智囊咨政作用，充分听取其在公共政策制定中的技术性、专业性的建议和意见，又要将征集到的普通公众的意见、建议纳入到公共决策制定的参考范围，增强决策的公共性和合法性。

（三） 加大政府信息公开力度，保障公民有序参与公共政策制定的知情权

政府信息公开是公民有序参与公共政策制定的前提。积极引导公民有序参与公共政策制定，首先要满足公民的知情权，要让公民掌握足够的相关政策信息，这是促使和保证公民参与的先决条件。政策信息对公众开放的程度，在某种意义上决定了公民参与的程度，同时，也在一定程度上对决策是否客观、符合实际做出了验证。第一，政府及公务人员要加快转变思想观念，以积极开放的心态看待公民参与公共政策的制定，坚持依法行政，积极推进行政权力运行程序化和公开透明，在公共政策制定之前及时有效地将政策信息向社会公众公开。第二，要依照《中华人民共和国政府信息公开条例》，结合本单位的实际，进一步细化完善本单位的政府信息公开制度，严格规范政府信息公开的程序和内容。除国家法律严格规制的例外信息等，其他可公开的信息，要及时向社会公开。第三，随着网络时代的到来，人们已越来越习惯于通过诸如网络媒体、微博、微信等基于网络的新载体获取信息，政府信息公开也应该顺时代潮流，进一步完善电子政务建设，构建政府与社会沟通的网络新平台，促进社会公众及时地知晓和了解政务信息，特别是有关政策制定的信息。第四，建立完善政府信息公开的信息反馈机制。要广泛收集社会公众对政务信息公开的反馈意见，避免出现以往的单边信息传递的情况。政府可以通过信息反馈机制来评价、检验相关的政策和制度的制定是否符合实际需要。社会公众通过这个机制，监督政府信息公开的执行情况。

（四） 培育和壮大社会组织，提高公民有序参与公共政策制定的能力

在现代社会治理中，公共政策制定不再是由政府全盘包揽，而是一个由各参与社会公共事务管理的多元主体相互博弈的过程，这其中就包括各类社会组织。在社会管理过程中，社会组织不仅可以向社会提供各种公益服务，还可以将自己的工作触角延伸到政府难以达到的地方，从而起到弥补市场失灵，缓解政府管理压力，缓和社会矛盾的作用。对于公共政策的制定过程而言，社会组织可以作为连接政府和社会公众的纽带和桥梁，充分吸纳社会各方的意见和建议，有利于公共政策更为社会公众所接受。第一，改善社会组织成长的环境。要采取多种形式的民主参与训练，提升公民政治参与的能力和意识，调动公民有序参与的热情和积极性。这也给壮大社会组织尤其是自治性的社会组织提供了肥沃的土壤。第二，加大社会组织培育的力度。在注册登记上，要进一步放宽登记条件，简化登记程序，使其具有非政府性、相对独立性、非营利性和自愿性的特征。在公共政策制定过程中，政府管理部门要加大对社会组织的扶持力度，逐渐提高社会组织参与公共政策制定的能力。

［1］李景鹏.论政府公共性［J］.天津社会科学，2002（6）.

［2］珍妮特·v·登哈特、罗伯特·b·登哈特著，丁煌译.新公共服务服务，而不是掌舵［M］.北京：中国人民大学出版社，2004：128.

［3］陶东明，陈明明编著.当代中国政治参与［M］.杭州：浙江人民出版社，1998：258.

［4］杨志. 我国公民参与公共政策的现状及其路径选择［J］.理论学刊，2006（7）.