公民视域下的政务诚信建设

赵建波

（华东师范大学 社会科学部，上海 200241）

党的十八大报告指出：“深入开展道德领域突出问题专项教育与治理，加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设。”［1］诚信建设已被摆在了非常重要的位置，但在诸多诚信领域中，政务诚信是先锋，发挥着引领作用。政务诚信建设过程中的最大危险是脱离群众。脱离群众就会丧失民心，得不到人民群众的拥护和支持。因此，从公民的视角来看政务诚信的建设，有利于政务工作者更好地为人民服务，更加密切的联系人民群众，更快的促进政务诚信的形成。

一、政务诚信的重要价值

（一） 政务诚信的界定

诚信的含义，根据何怀宏的理解：“我们通常所说的‘诚’字一般指内心，指一种真实、诚悫的内心态度和内在品质，‘信’字则涉及到自己外在的言行，涉及到与他人的关系。”［2］“我们现在讲‘诚信’，就是要把这两者结合起来，‘诚信’的意思就是要立足于道德自我，但却是面向他人，在人际关系中讲诚信。”［3］可见，诚信包含诚于自我，信于他人。

政务诚信则是诚信在政务领域中的应用。所谓政务诚信，是指政务工作人员内心真诚的为人民的利益着想，履行约定，兑现承诺，政务的行为和后果得到人民信任的状态。政务诚信评价涉及政府自我评价和人民评价两方面。很显然，人民的评价才是检验政务诚信的标准。人民的口碑和道德感受是检验政务诚信的最好武器。要赢得人民的口碑，只能通过政府工作人员为人民服务的诚意和实实在在的工作。在不同的历史时期，人民对政府的期望和需求是不同的。

（二） 政务诚信是建设社会诚信体系，加快全面小康社会建设的客观要求

1.政务诚信事关党和政府的形象。如果政务失信，第一，将严重影响政府、党和国家在公民中的形象，影响公民对国家的政治认同。政府是运用公共权力为公民服务的，那么，政务理应是诚信政务，倘若这一点无法实现，那不仅影响公民对政府合法性的认同，同样也会影响公民对国家的政治认同。政府不仅代表着政府本身，同时，政府也代表着政党和国家，政府公信力的缺失，党和国家的形象就会受损，国家的政策就很难顺利实施。

2.政务失信将影响公民参与社会主义建设的积极性。如果政务失信，将使社会的诚信体系难以建立，诚信风气荡然无存，公民之间充满尔虞我诈，社会诚信，司法公信，商务诚信也就无从谈起。公民参与社会建设的积极性受到打击，全面建成小康社会的目标就难以实现，社会也难以进步。

二、公民视域下政务诚信的特征

公民的信任是政务诚信的标准，诚信的政务才能赢得公民的信任，那么，什么样的政务才能算是诚信的政务呢？基于当前国际国内背景和公民的期望和需求，能达到什么程度的政务诚信呢？这是我们所探讨的。

（一） 政务诚信应是服务政务

1.热心服务，筑牢政务诚信之基，树立亲民爱民的工作作风和为人民服务的信念。要做到服务政务，当好人民的勤务员，关键在于改变“做官当老爷”的习气，一是树立风清气正的官风政风，而不是“当官就能发财”的理念。这样，才不会公权私有化、与民争利，才不会不作为、乱作为，才不会违背道义、贪污腐败。二是官员恪尽职守，担当道义，尽心为民众服务实现公民幸福，为国家服务实现国家富强，不能国富民贫，也不应该民富国贫。

2.坚守公平正义，筑牢政务诚信之梁，树立依法行政的工作理念。公平正义是政务诚信的支柱，依法行政是政务诚信的生命线，也是公平正义的题中之意。公平正义决定了民心向背，公民需要公开、公平、公正的社会环境。政府应是法治政府，树立法律的权威，法大于权，不能让权力凌驾于法律至上。政务的公平正义包括制度公正和行为公正。这样，就不会有特权的存在，阶层的固化，权力世袭的公民愤怒，教育医疗等的不公正现象；就不会有“潜规则”的盛行，底层人群向上流动的困难情况和贫富差距的扩大。

3.言行一致，树立绝不“放空炮”的工作信念。公民需要政府能够自觉兑现自身的承诺。政府承诺分为政策的承诺和主动做出的承诺，无论是哪一种承诺，都应符合人民的实际需求和政府自身的实力，切实可行，而不应朝令夕改、弄虚作假，搞成“政绩工程”、“形象工程”。

（二） 政务诚信应是民主政务

民主政务是诚信政务的关键，是一种政府与公民之间的良性互动，是一种新型的政府与公民的信任模式。当前，公民需要政府完成由“统治”到“治理”的转变，由“官治”到“共治”的转变，由“善政”到“善治”的转变。善治实际上就是官民共治的治理模式，是公民社会兴起的必然要求，为此，要强化公民参与。公民参与是公民的要求，是社会进步的体现，也是政府诚信的有效践行。

1.高度重视公民的参与要求。民主政务必然要求重视公民参与的要求，欢迎公民参与国家治理。第一，公民参与选举，可以选出自己信任的官员或者自己被选中而成为官员，加入到政务工作者的行列。第二，公民参与政策制定过程，可以集民意、集民智，共同推动反映群众呼声的政策出台。第三，公民参与国家民主自治，可以自我管理、自我服务，推动民主政治的发展。第四，公民参与民主监督，可以有效地遏制权力腐败的发生。毛泽东认为，如果存在上帝的话，“这个上帝不是别人，就是全中国的人民大众。”［4］只有走民主政务的道路，才能走出中国历史上朝代兴亡更迭的历史周期律。

2.积极促进民主政务的发展。当前，公民参与国家治理遇到了一些具体问题，例如，“逢听必涨”的听证会。在公民参与中，普遍存在公民代表性不强，公民代表不能代表公民的情形，以至于公民不愿意参与进来，即使在公民的参与中，也存在公民与政府信息不对称的情形，官员夸夸其谈，公民对此却一无所知。这样一来，公民的参与，也就成为少数政府官员显示民主的形式，加深了公民对政府的不信任。为此，要解决如下问题，一是什么时候可以接受公民参与？什么时候不适合公民参与？政府要根据具体情况，权衡利弊，这是对政府执政能力的考验。政府是公共利益的代表，既然代表公共利益，那么，就必须有公民的参与。二是接受哪些公民的参与才具有代表性?怎样吸引公民参与？如何提供给公民参与的充足信息？信息是决策的基础，政府邀请公民参与，就有责任与公民共享信息。三是公民以何种形式参与？公民要根据具体的问题做出选择。实践证明，公民意见影响力的大小，决定了公民参与的积极性，决定着政府公信力的高低。公民意见的影响力大，则代表一种强势的民主模式，公民对政府的信任度必然提高，反之，公民对政府的信任度降低，还会引起公民对民主的质疑。

（三） 政务诚信理应是阳光政务

阳光政务是政务获得公民信任的基础，是政务诚信的必然要求。阳光政务的基本形式是政务公开。政务公开是公民行使权利的前提和必然要求，也是政府与公民互信合作的基础。当前，政务信息的缺乏，成为限制公民了解政务的瓶颈。政府是公共服务的提供者，公共的就应该是公开、透明的。公民需求的政务诚信理应是阳光政务。为此：

1.要有政务公开的诚意和胆量。有诚意，有胆量，就证明不怕事，没有事，可以让公民了解政务信息，消除对政务的“神秘感”，提升公民对政务的信任度。

2.要完善政务公开制度。政务公开是时代的要求和公民的追求。各地政府积极探索，有一定的成效和经验。但是，政务公开的方式、程度、范围、层次，都要做严格规定，决策的过程、程序、结果，政务公开数据的来源，官员的收入来源等公民关心的事都要公开。政务公开的关键，在于信息发布的及时准确，尤其是与民众利益相关的事，否则，公民怨声载道，政务诚信也就无从谈起。

3.完善网络公开制度，及时回应民意质疑。互联网等新媒体的快速发展，加快了信息传播的速度，关注人数特别多，公众参与越来越便捷，政务公开的平台越来越多。与此同时，也伴随着网络信息失真、侵权、泄密、不安全等负面效应。政务诚信建设面临的机遇和挑战同在。处理得好，网络公开会提高公民对政务诚信的认同度；处理不好，网络公开可能使政务诚信的建设寸步难行。

三、公民视域下的政务诚信建设路径

政务诚信建设是政府与公民共同成长的一个过程。在这个过程中，政府是政务诚信建设的主导者，发挥着主导作用，也是公民期待改变的主体。政府应转变传统政务观念，与人民一道将政务诚信推向前进。

（一） 政府要牢固树立为人民服务的理念

1.切实转变为民做主的观念，为人民服好务。在传统观念中，官员是“父母官”，官员或政府是为公民做主的，高高在上，很风光。于是，很多公民都以追求当官为自己的志向，当官就能光宗耀祖，就能发财。如今，这种传统观念已经不适应社会的发展要求了。新时代要树立的观念是：当官是为人民服务的，是人民的公仆；做官是高难度、高风险的职业，想发财，就不要当官。公民是官员权力合法性的来源，决定了官员是运用公共权力为公民服务的，而不是为了升官发财。做官的高难度主要是从成为官员之难和官员任务之难来说的。想当官，就要从千军万马中脱颖而出，难度可见一斑。

2.坚定理想信念，尽心尽力为人民。当今社会要求官员信仰坚定，德才兼备，勇于奉献，这都不是轻易能够做到的。事实上，官员的任务与任何职业都是根本不同的，做官是没有最好只有更好的职业，公民关心的事都是他们应该关心的事，公民的困难都应该是他们的困难。官员的任务在于维护国家利益，保障公民的幸福与尊严，减少公民身体和心灵的痛苦，促进祖国的繁荣发展。然而，公民的幸福是没有一个精确衡量标准的，不同的时期，不同的人，都有不同的期望，加之，人的欲望是无止境的，公民的幸福也是难以衡量的。做官的高风险主要是从当官的后果来说的。官做得好，则民众拥护信赖；官做得不好，则公民怨声载道，意见沸腾。同时，权力的诱惑性和特殊性，也决定了做官的高风险。一失足，后悔莫及的官员，大有人在。

（二） 政府要树立公民是政治主体的观念

传统的公民观念认为，公民是政治客体，是无权干预政治的，更没有权利要求政务诚信，只能期望贤明君主的出现，只能被动的接受现实。当今，人民是国家的主人。因此，政府要树立公民是政治主体的观念。公民不仅只拥有参与政治的诉求和热情，而且具有参与政治的权利。在政务诚信的建设过程中，第一，需要政务工作人员和公民真正参与其中，政府需要思考的不是公民应不应该参与进来，而是如何更好地引导公民参与。第二，需要关注的不是公民懂得多少知识理论，而是将公民的参与落到实实在在的行动中。第三，需要解决的不是公民参与的理念树立的多牢固的问题，而是公民的参与能否促进社会公平正义，能否增进人民福祉的问题。

（三） 公务人员政务失信，不论职位高低，都要严惩不贷

政务共识是全社会大多数人共同的认识、看法、价值取向和习惯性的思维方式。政务共识是一股强大的无形的力量，是社会发展进步的体现。推行优良的政务共识，就会形成“苍蝇”、“老虎”人人喊打，“苍蝇”寸步难飞，“老虎”不易出现，必将形成全民齐心抵制政务失信，充分显示了政府坚持和推进政务诚信的决心，也就指明了政务诚信前进的方向。因此，政府形成的政务共识是没有商量的余地的，是“零容忍”的，不能因为公务人员的业绩突出、职位显赫就特殊处理。这并不是对政府及公务人员的高要求，而是政府及公务人员的义务。政府及公务人员从权力获得之初，就决定政府及公务人员要对公民负责，对公民诚信，这是政府应当，而且是必须做到的。同时，这不仅仅只是政府的义务，也是政务的道德底线，是一条不可逾越的鸿沟。

（四） 法与德并举，扎实推进政务诚信建设

法与德是政务诚信建设的两个法宝。当前存在主张依靠法律和制度或者道德建设政务诚信的一点论。

1.制度是政务诚信建设的一大利器。但是，如果只依靠制度来进行政务诚信建设会存在以下问题。第一，世上没有完美无缺的制度，再好的制度也会有漏洞。我国实行的社会主义制度，社会主义制度本身是好制度，具有资本主义无法比拟的优越性，我们必须坚定不移地坚持。但是，当前的社会主义制度是不完善的，要完善社会主义制度是一个缓慢的过程，不能急于求成。这也决定了在政务诚信建设过程中，如果只靠制度，则会出现无制度可循或制度本身不合理的状况。第二，再好的制度也要靠行使制度的人来执行，也要靠人们把制度内化为政务工作人员的道德自觉。制定好的制度不是一件容易的事，维护好、执行好制度更不是一件容易的事。制度要落到实处，就要靠政务工作人员将其内化为自身的道德素质，就要靠政务工作人员的道德水准，否则，只是一纸空文。第三，制度只能起到遏制作用，而不能培育政务工作人员的道德自觉。在制度行使过程中，还涉及制度适当性的问题，比如自由裁量权的使用。一个没有官德的政务工作人员，就可能执法标准不一，执法不公。第四，政务失信很多来自政务工作人员的道德信念。他们或者以情为大，或者以权为大，道德信念的问题终究还是需要道德来解决，制度在某些特定时候是苍白无力的。

2.道德是政务诚信建设的另一法宝。但是，只依靠道德来进行政务诚信建设也存在以下问题。第一，道德本身的不确定性。这也是当下主张依靠制度进行政务诚信建设的原因之一。第二，政务诚信价值观的缺失。我国传统的诚信观针对的社会范围小，关系亲密的社会群体，讲究亲疏有别、尊卑差等。传统政治更是神秘之物，实行愚民政策。再加之，西方多元价值观的冲击，我国政务诚信价值观树立的进程缓慢，尚未形成确切的政务诚信价值观。第三，道德与利益的较量，大多时候是失败的。仅靠道德是难以有效限制政务工作者对利益的冲动。加之，权力本身的诱惑性，容易使政务工作者迷失，走向政务失信。

3.无论是依靠法律和制度建设政务诚信，还是依靠道德建设政务诚信，都是片面的。当下，更为合理的主张是法德并举，打造政务诚信建设的风火炉。“离开制度的正当性来谈个人的道德修养和完善，甚至对个人提出各种严格的道德要求，那只是充当一个牧师的角色，即使个人真诚地相信和努力奉行这些要求，也可能只是一个好牧师而已。”［5］同样，离开个人的道德修养和完善来谈制度的好坏，要求个人依法行政，也是行不通的。因为个人连一个牧师的角色都分不清楚，更别谈成为一个好牧师了。

（五） 建立健全政务诚信制度

1.要完善人事制度。选拔官员是政务诚信建设的先行官。完善人事制度，可以打破利益固化的藩篱，权力世袭的规则，形成公开、公正、公平的干部选拔制度。

2.完善诚信法律制度。制定的法律制度本身必须是合理、公正、高水准的，不能有特权集团的存在。完善的法律使各部门有法可依，打破“潜规则”行政的方式。

3.建立政务失信惩罚机制。政务工作人员对于自己的本职工作、对公民的承诺和制定的公共政策，都要列入惩罚机制之中。要打破成本在与收益的对比中，政务失信往往成为明智选择的局面。

4.完善政务公开和监督机制。政务信息不对称是公民不信任政府的重要原因之一。为此，有必要打破政府一直处于信息优势地位的局面。要完善政府内部和其他国家机构的监督，更好的发挥党外监督的力量，尤其是公民和社会舆论的监督，形成党内、党外监督相结合，公民、舆论客观真实监督的规范监督体系。

（六） 努力使诚信成为政务工作人员的道德自觉

政务诚信价值观的构建是一个隐形的、缓慢的过程。第一，要有政务诚信的意识和勇气。在全体政务工作人员中倡导政务诚信，树立政务诚信的价值理念。要有打击政务失信的胆量和智慧，打击政务失信的决心和勇气。第二，要将诚信化为政务工作人员的道德自觉。加强对政务工作人员的诚信教育，培养他们对于真理的追求。树立只有真理，没有人情；只有真理，没有恐惧，从而使追求诚信化为政务工作人员的自觉行为，一种超功利的行为。第三，加强政务工作人员的自我修养。政务工作人员只有把政务诚信自觉作为自我信念，才会做到真心诚意、内心诚信，才会在面对诱惑时，坚定信仰。也只有这样，我们才能培养一支理想坚定，遵纪守法，诚信从政，严格自律，以身作则的政务工作者队伍。

［1］坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗［M］.北京：人民出版社，2012：16.

［2］［3］何怀宏著.良心论［M］.上海：三联书店，1994：15、159.

［4］毛泽东选集：第3 卷［M］.北京：人民出版社，1991：1102.

［5］罗尔斯著.正义论［M］.北京：中国社会科学出版社，1988：22.