宪法与法治中国建设

冯志彪 郭兰花 李国安

（西南大学 政治与公共管理学院，重庆 北碚 400715）

一、建设法治中国的重要意义

法治是迄今为止人类认可的最好的国家治理方式，其核心要义是良法善治，即通过良好的法律来规范公权力，使公权力法治化。党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的战略目标，并把其作为党领导人民治理国家的基本方略。1999年，依法治国写入宪法。2013 年，习近平总书记在全国政法工作批示中首次提出“法治中国”的奋斗目标。无论是从外延还是内涵看，“法治中国”是一个新理念、新命题。党的十八届三中全会《决定》明确指出：“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”［1］“实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的中国法治建设的宏伟奋斗目标，是以中国特色社会主义法治体系为依托的中国法治建设的战略部署和顶层设计，是“法治国家”的“升级版”，体现了中国法治建设的鲜明“特色、风格、气派”。

1.法治中国建设的战略意义。从战略布局看，法治中国是“中国梦”的重要组成部分，是“中国梦”中的法治篇，是中国法治的顶层设计和战略部署，是中国法治建设追求的宏伟奋斗目标。邓小平曾经说过：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”［1］如今，经过30 多年的改革探索，我们开辟了自己的道路，形成了自己的理论体系，确立了自己的制度，提出了实现“两个百年”的奋斗目标和实现中华民族伟大复兴的“中国梦”。但要实现“两个百年”目标和“中国梦”，就必须依靠法治的保障。换句话说，加快法治中国建设，是确保“国家富强、民族振兴、人民幸福”的战略布局，是推进全面深化改革的法治保障。

2.法治中国建设的现实意义。法治中国是当前中国社会发展的一个主旋律，是我国改革进入深水区和攻坚期继续推进深化改革的护航屏障，是深化发展中国法治建设的要求所在，是解决中国实际问题的现实要求。现在，我们最大的主流就是推进全面深化改革，实现治理能力现代化。但是，我们必须看到：改革走到今天，好改的、容易改的都已经完成，剩下的都是难啃的硬骨头，都是牵一发而动全身的险滩。但是，这不是说改革就要停止，改革还得继续向前推进，正所谓实践永无止境，改革亦永无止境，中国的改革开放没有过去时，只有进行时，中国的改革开放一直走在前进的道路上。改革是决定中国命运的关键一招，要在接下来的改革进程中有所作为，我们必须依靠法治，必须通过法治规范改革，促进改革的法治化，向改革要动力、要红利。因此，只有建设法治中国，才能更好地保护改革成果，才能更好地“加强顶层设计和摸着石头过河相结合”，才能更好地形成改革合力和改革共识解决改革难题。

二、宪法在法治中国建设中的地位和作用

1.宪法是建设法治中国的总依据。党的十八届四中全会提出：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”，［3］把宪法提升到治国理政的新高度，强烈凸显宪法在法治中国建设中的积极作用。建设法治中国是一个宏大的战略目标，要实现这个目标，必须首先勾画出一个清晰的发展蓝图。如今，一个包括国家法治、政府法治、社会法治、政党法治的系统性工程蓝图已越来越清晰，建设法治国家、法治政府、法治社会、法治政党的呼声越来越强烈，法治中国建设正是对社会呼声最佳的回音和社会发展规律最好的把握。简单地说，法治是人类社会发展的最佳治理方式，法治中国是中国法治建设的最佳治理形态构想。这一构想首先要抓住中国这个限定词，在明确了中国这个范围之后，我们就要从中国的实际来发展法治，同时，吸收西方法治的优秀成果为发展中国特色的法治服务。中国特色的法治离不开法律及法律体系，离不开法治思维和法治方式，离不开中国特色社会主义法治体系。这是根基，但是，这个根基的最终落脚点是宪法。不论是法律、法律体系和法治体系，最核心的是要以宪法为出发点。宪法是我国法律中的最高法、根本法，是我国法律体系的中心枢纽，是我国法治体系的灵魂所在，是我国法律制定实施的总依据，是中国特色社会主义法律体系形成的总支撑，是构建中国特色社会主义法治体系的总依托，是建设法治国家、法治政府、法治社会、法治政党的坚强后盾。因此，从这个层面来说，宪法在法治中国建设中发挥着引导和推动作用，是政府部门和司法机关工作的根本准则。为此，各级党委、政府及司法机关都要带头维护宪法权威，尊重宪法，发挥宪法在法治中国建设中的总指挥作用，努力培育立法、执法人员的法治思维和法治方式，为法治中国建设营造良好的法治文化。

2.宪法是法治中国的最高法律保障。宪法是我国的根本大法，具有最高法律规范和最高法律权威的地位和作用。宪法的核心内容是保障公民的基本权利和义务，保障人民主体地位，巩固人民当家作主的权利，真正实现法律面前人人平等。不难看出，权利问题是法治中国的核心问题，也是个人、政府和国家的关系问题。因此，法治中国的实现，必然首先要保证权利的实现，而权利的实现，最核心的就是依靠宪法的规范和保障作用。宪法规范的权利，既包含个人的权利，又包含社会的权利，主要是规范个人的基本权利和社会活动的基本行为。宪法对权利的保障作用主要是通过宪法的最高法律权威性来实现。法治中国建设，就是要把我国各项事业和工作纳入到法治轨道，“坚持法治国家、法治政府、法治社会”、法治政党一体建设，实现“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，促进国家治理现代化。而要实现这一目标，必须依靠宪法的保障，因为一般部门法都是具体领域的法律，在相应领域才能适用。法治中国建设是一个涉及面极为广泛的命题，需要多方面的协同并进，而只有宪法才能保障和促进法治中国建设。因此，宪法是法治中国建设的最高法律保障。

三、法治中国建设过程中加强宪法实施的途径

1.强化宪法的稳定性。从新中国成立到现在，我们先后制定实施过四部宪法，即1954 年宪法、1975 年宪法、1978 年宪法和1982 年宪法。1982 年宪法一直沿用至今，但也进行了多次修改。从1988年第七届全国人大首次采用宪法修正案的形式修改宪法起，每届全国人大都会对宪法进行修正。由上可知，我国无论是从颁布宪法的总数，还是从修改宪法的次数，数量都是比较大的。而宪法修改数量的大小、多少，与宪法的稳定性是反比关系。也就是说，我国对宪法的修改次数越多，宪法的稳定性就越差。我国每届全国人大会议都要对宪法进行修正，是对宪法司法解释缺失的表现，更重要的是，这是削弱宪法稳定性的行为，而建设法治中国需要一部稳定性好的宪法。因此，建设法治中国，必须加强宪法的稳定性。维护和强化宪法的稳定性，一是要减少宪法的修正次数。二是要减少宪法条款的修正次数。三是要加强宪法的解释程序。

2.加强宪法的权威性。宪法的最高权威源于社会价值共识，源于人民的共同意志。第一，保障宪法权威性的前提条件是宪法的稳定性，一部经常修改的宪法是不可能赢得人们尊重的，更不可能在人们心中形成至高无上的权威。我国宪法经常进行修正，在很大程度上削弱了宪法的稳定性和权威性。第二，实施宪法宣誓制度是树立宪法权威的重要举措。我国宪法自颁布以来就没有实施过宪法宣誓仪式，更没能建立宪法宣誓制度。我国宪法的最高权威性，更多时候只是停留在国家政策和重要文件上，很少能对人们的实际生活产生真正的震慑力。宪法在很多时候给人的感觉就是无用的，离我们实际生活是遥远的，更严重一点说，绝大多数人对宪法的内容是什么都不知道，也就更谈不上遵守宪法、运用宪法。因此，建设法治中国，必须加强宪法权威性。一是实施宪法宣誓仪式，加强人们对宪法的认可度，增强宪法权威。二是建立健全宪法宣誓制度，从制度层面增强宪法的权威性。三是加快宪法司法化的步伐，让宪法进入司法程序，加大违宪的惩罚力度，巩固和强化宪法的权威。

3.加强宪法的实践性。宪法只有实施，才具有强大的生命力，才能彰显其最高权威。宪法进入实施的重要表现，就是违宪追究追责机制的建立。只有违宪行为得到追究追责，人们才会真正尊重宪法，以宪法为行动指南，全面贯彻宪法。目前，我国还没有建立违宪追究追责机制，宪法的司法适用性原则处在起步阶段，违宪行为没有人管，也不知道该找谁来管，更不知道该如何管。按理说，违反宪法，就违反了法律。但是，我国现在的实际情况却处在一种违宪不违法的怪圈中，既然违宪行为不属于违法行为，不会受到任何惩罚。那么，宪法的权威性就会被削弱，宪法的实施进程就会被质疑。人们觉得宪法实不实施跟自己没多大关系，反正实不实施都一个样，宪法就好比是一个摆设放在那里。因此，建设法治中国，必须加强宪法的实践性。一是建立健全违宪追究追责机制，解决以往违宪没人管，不知道该找谁来管，不知如何管的问题。二是推进宪法司法适用原则，让宪法进入司法程序，加快宪法的实施。

4.加强宪法的操作性。宪法的操作性主要通过违宪审查和违宪监督来完成。一部宪法，宪法里的每一个条目，有没有可操作性，主要从这部宪法有没有具体可行的与之相对应的违宪审查措施和违宪监督机制来确定。一部完备的操作性较强的宪法，必定有严密的违宪审查制度和科学的违宪监督制度相配套。目前，我国已形成了中国特色的违宪审查体制和由全国人大及其常委监督的宪法监督制度。但是，在实施过程中存在诸多问题，例如，没能把宪法当作“法”来适用，全国人大及其常委对宪法的监督职责不够明确等。因此，建设法治中国，必须加强宪法的操作性。一是健全完善违宪审查制度，完善违宪监督机制。二是明确全国人大及其常委对宪法的监督职责，强化宪法监督程序。三是强化对宪法的备案审查体制机制，规范宪法文件。

总而言之，建设法治中国的首要任务和基础性工作是全面贯彻实施宪法。所谓“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。”［4］法治中国的生命在于全面贯彻实施宪法，法治中国实现的根本途径也在于实施宪法。宪法只有进入实施阶段，才能在社会生活中充分发挥其实有作用和应有作用。宪法的实有作用主要是指现实生活中人们从宪法实施以后所感知到的影响作用；宪法的应有作用是指宪法，即颁布之日起就正式生效的宪法所规定的应该具有的影响作用。宪法实有作用的大小，取决于宪法实施的范围和程度。宪法应有作用的大小，则是由制定宪法的统治阶级的意志和利益所决定的。我国是人民民主专政的社会主义国家，这一国体决定了我国的宪法是代表广大人民利益和为广大人民服务的宪法。我国宪法明确规定：“一切权力属于人民。”［5］这是我国宪法应有作用中最核心的，也是法治中国建设中最核心的。但是，应有不等于实有，因此，一个非常关键的问题，就是如何让宪法的这个应有作用最大限度地实现实有作用。这也是法治中国要解决的问题，而解决这个问题的落脚点，还是要归宿到宪法的实施。宪法的实施，最关键的就是追求宪法应有作用和实有作用最大限度的一致性。这里用“最大限度”，是因为应有作用和实有作用是存在一定差距的，正如马克思在揭示资产阶级宪法的作用时所说：“可是，如果你从这些写在纸上的‘普鲁士人的权利’转过来看它们体现在现实中的可怜样子，那么你会充分地认识到——如果你过去从未有过丝毫认识的话——理想和现实之间，理论和实践之间存在着何等惊人的矛盾。”［6］

［1］中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议文件汇编［M］.北京：人民出版社，2013：50.

［2］邓小平文选：第3 卷［M］.北京：人民出版社，1993：372.

［3］中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［M］.北京：人民出版社，2014：9.

［4］中共中央文献研究室编：十八大以来重要文献选编（上）［M］.北京：中央文献出版社，2014：88.

［5］中华人民共和国宪法［M］.北京：中国法制出版社，2011：5.

［6］马克思恩格斯全集：第12 卷［M］.北京：人民出版社，1962：653.