深化行政审批制度改革面临的问题及对策——以安徽省蚌埠市为例

中共蚌埠市委党校课题组

（中共蚌埠市委党校 公共管理教研部，安徽 蚌埠 233040）

蚌埠市启动行政审批制度改革以来，共进行了十二次行政审批项目的清理和调整：2001 年12 月取消审批项目46 项；2002 年6 月取消审批项目27项，下放2 项，12 月取消审批项目11 项；2003 年取消审批项目16 项；2004 年7 月取消审批项目16项；2005 年以市政府的名义公布保留审批项目265项；2006 年1 月公布保留审批项目156 项，4 月保留审批项目298 项；2007 年新增、取消和调整47项行政审批项目；2009 年33 家市直部门保留173项常用项目；2013 年公布保留审批项目170 项；2014 年7 月出台《关于深化行政审批制度改革加强审批事项监管的意见》，将原186 项行政审批项目压缩至45 项，精简和调整占总数的76%，做到了“能放尽放，能简则简”。通过12 次的简政放权，促进了政府职能转变，使政府还权于市场，充分发挥市场机制的作用；还权于企业，把法律规定属于企业的自主权还给企业；还权于投资者，鼓励民间投资和降低市场准入的门槛；还权于社会中介组织，发挥中介机构、自治组织的服务和自律功效；规范了行政行为，提高了行政审批服务效率，提高了服务质量，提升政府形象，推进蚌埠市政务服务水平迈上一个新台阶。同时，还存在一些问题待解决。

一、蚌埠市行政审批制度改革存在的问题

（一） 行政审批制度改革不平衡、不统一

第一，从纵向层面看：市县乡三级政府行政审批改革不平衡。市级政务中心机构建制规范，工作运行有序，各县区政务中心已经挂牌，但普遍人手不够、大厅窄小拥挤、功能不全。乡镇普遍依靠原有财政、农业等部门的站所建立为民服务中心，但由于条件限制，入驻人员和窗口数量有限，集中度不够，还不能达到“一站式”服务的目的。“两集中两到位”，越往下级，改革力度逐级衰减。第二，从横向层面看：各县区政务中心，有的运行相对规范，有的工作大厅的场所问题尚未解决；各部门领导对行政审批制度改革及其相关法律的认识和理解程度有差异，导致改革的具体内容与方法、深度与广度都有很大差异。第三，从整体上看：各级政府政务中心之间没有上下级领导关系，只有业务指导关系。各级政务服务中心的管理机构的规格、性质、职责、功能、进驻事项、流程多少不一样，给政务服务中心的管理带来许多困难和不便。同样的审批事项，办理的流程、承诺办结的时限相差很大。从使用、运行的行政审批系统看，各级、各行政审批部门使用的行政审批软件、硬件不统一，各自投资、研发、建设，既造成了重复投资和建设，浪费了资金、资源，又导致了审批系统版本、系统、内容、接口不一致，直接造成市、县区政务服务中心上下之间、中心与部门之间、部门与部门之间无法连接，严重影响了行政审批服务的效率、质量。

（二） 政府管理范围广，放权含金量不够

从数字上看，蚌埠市政府保留的审批事项只有45 项，反映了蚌埠市政府推进行政审批制度改革的力度和决心。第一，本次改革实际取消和暂免共八项，其余事项在社会承接能力不够的情况下可能依旧在体制内运行。第二，这次精简是在没有摸清家底的情况下进行的，是在原有已知审批的基础上进行的，还有一些没有公开或者未知的审批事项不在其列。第三，从企业和老百姓的角度看，不管政府赋名审批、服务，或是别的什么名称，需要政府及其相关部门盖章和认可的事项依然很多。地方各级政府普遍反映，自上而下，下放的是小项、子项、冷项，含金量少，保留的是大项、要项、热项，含金量高。上级政府和部门惜权、护权现象严重，对下级政府缺乏足够的承接权力的信心和信任，自己革自己的命难。改革内生动力不足，外部推动力不强。

（三） 体制不顺，制约了改革的整体推进

政务中心定位模糊，制约行政服务的深入开展。中心的定位缺乏法律依据，既不是审批主体，也不是监督主体。中心和各职能部门属于平级关系，这些职能部门恰恰是掌握大量公共权力的部门，日常工作很难协调。一些职能部门对成立行政审批服务中心有抵触情绪，在选派人员时，有的不按照要求选派骨干人员到“中心”，有的将一些不受重视的人派驻“中心”。由于窗口人员的人事关系仍在原单位，“中心”不管部门的审批项目，不管部门窗口人员的人权、财权，因此，不少人抱有应付差事的思想，不安心工作，得过且过，积极性不高。一些部门的窗口人员业务不熟；个别窗口人员调整频繁。少数单位对窗口不能充分授权，一些审批项目的主要环节不进中心，造成“窗口办不了事，办不成事”，服务对象为了尽快办证需要前后来回跑。部分窗口办件功能弱。

（四） 涉及行政审批的中介组织，缺乏有效规范和监管

在办理行政审批时，有些法律法规明确规定，必须要提供中介组织作出的报告、文书，否则，行政审批部门不予审批。目前，蚌埠市行政审批前置中介服务项目繁多，大约占审批前置环节的2/3。在历次的行政审批制度改革中，政府部门的审批事项、审批流程、审批时限都得到了清理和规范，但与行政审批直接相关的中介服务却缺乏有效的监督。第一，中介组织、中介机构盲目、无序发展。蚌埠市部分行业的中介组织、中介机构发展迅猛，但由于缺乏规范的行业准入机制以及监督管理体制不健全等原因，出现了盲目、无序发展的混乱现象。实际操作中，部分中介机构由于无法做到完全的市场化运作，为了赢得盈利的机会，故意迎合企业的低成本需求，违背诚信原则，只要企业付钱，就做出符合要求的评估报告。第二，中介组织发育不充分。一些挂靠职能部门的事业单位、企业化管理的公共服务单位，要为行政审批提供必需的评估、评价报告、手续，独立性不强，“官办性”却很强，导致政府和市场、政府和社会这两组最关键的关系没有理顺，中介组织难以承担部分管理职能，使得改革难以到位。部分中介机构在市场服务上处于垄断地位，服务不够规范，收费不够透明，办事没有承诺时限，一定程度上影响行政审批效能和项目的顺畅落地，已成为经济发展环境建设的一条软肋。

（五） 重审批轻监管的现象突出

政府监管部门普遍存在重审批、轻监管的路径依赖。很多监管措施以确保国家、企业、消费者、产品安全为由，扩大市场准入行政许可范围。实际上，单纯强化准入许可并不能保证企业安全。第一，过多强化准入许可，政府成为安全的第一责任人。在发生安全事件时，政府要代企业受过，纳税人要为安全事故买单；政府把更多的资源投入到准入许可，会加重企业和消费者的负担，准入许可挤占上市后的监管资源，使安全监管形势进一步恶化。第二，过度重视准入许可，审批权力高度集中，容易滋生腐败，不利于控制寻租；企业间竞争的不再是产品质量和创新，而是谁能获得批文。部分企业一旦批文在手，就进入了“无人管”的状态。为了追求眼前利益，忽视质量安全，放弃研发创新，甚至违规操作，导致伪劣产品充斥市场。由于没有上市后的严格监管，市场上已经形成劣币驱逐良币的外部环境，正常安全秩序受到严重破坏。目前，蚌埠市专门实行行政审批事项的事后监管很少。整个大的环境就是政府监管部门对审批事项进行后续监管相对较难。

二、蚌埠市深化行政审批制度改革的对策

（一） 统筹行政审批制度改革

行政审批制度改革是全面深化改革的重要内容，目标是建立与中国特色社会主义市场经济体制相适应的行政审批制度。作为行政管理体制改革的重要部分，行政审批制度改革应当与政府职能转变、政府机构改革、法治型和服务型政府的建设紧密结合。

1.与政府职能转变相结合。行政审批作为政府管理的基本手段，应当首先将政府该管的事项管好，充分发挥好作用，同时，政府发挥作用要以让市场在资源配置中发挥决定作用为前提，进一步厘清政府与市场、政府与社会的关系，让政府、市场、社会各司其职。即是说，行政审批制度改革不能简单地以机构数量精简为目标。这样的思路，只会把行政审批制度改革逼进死胡同，与行政管理体制改革的目标南辕北辙。

2.与政府机构改革相结合。深化行政审批制度改革，政府不但要对审批事项进行清理，也应对原有的行政机构交叉的职能进行归并或整合，以便从整体上提高政府的效能，克服政府部门多头管理的问题。蚌埠市政务中心的集中审批，是一种空间上的集中，将不同部门分散的审批事项集中到大厅，但是，各窗口的人与事的管理主要依靠各职能部门，审批主体和职能依旧分散，政务服务中心发挥的作用有限。

3.与法治型和服务型政府建设紧密结合。行政审批作为国家对社会经济管理、调节的手段，应符合国家法律、法规的规定。各级行政审批事项的数量应当是相对稳定的。对于各职能部门的审批项目，以合法性审查为主，不搞强制按比例减少、合并。对于法律规定明显不符合时代发展的审批项目，应当向相关部门提出修法建议。按照建设服务型政府的要求，坚持寓管理于服务之中，转变管理理念，改进服务方式，将服务型政府的理念物化为有形的制度。

（二） 建立统一的行政审批服务体系

1.全面提高市、县、乡、村四级政务服务体系规范化标准化运行水平。按照省政务服务中心的要求，指导县区中心完成各项行政审批服务标准化工作。大力推进乡镇（街道） 为民服务中心和村（社区） 为民服务全程代理工作站建设。逐步将各级政府及其部门的政务服务体系建设纳入基本公共服务体系建设的范畴，促进政务服务的均等化、规范化、高效化，初步建成上下联动、层级清晰、覆盖城乡的市、县（区）、乡镇（街道）、村（社区） 四级政务服务体系。

2.统一政务服务体系。目前，安徽省已经统一了中心名称、场所标识，还应统一各级政府进驻部门、办理事项、运行模式。第一，服务中心管理机构要统一规格、编制、职责、财政保障。行政审批事项清理，要统一清理依据、主体、范围、内容、标准、格式。同一行政审批事项要统一名称、流程、办理时限。行政审批服务系统，要统一软件、标准、模式、规程，从而改变资源分散、多头管理、冠名繁多的现状，统筹发展，共建共享，实现行政资源的优化整合、高效管理。第二，积极创造条件，逐步实现市、县、乡、村四级纵向、同级部门之间横向互联互通、层级清晰、上下联动、统筹协调的政务服务网络，实现网上办理审批、缴费、咨询、办证、监督及联网核查各项行政审批服务功能。

3.实行行政审批工作人员准入机制。行政审批工作人员业务、素质、水平的高低，直接关系到行政审批工作的优劣、好坏。为此，要实行行政审批工作人员准入制度，对审批工作人员要提出统一的工作标准、工作条件、工作要求，通过严格考试等选拔程序，颁发行政审批工作人员资格证。切实把那些素质高、业务精、能力强的工作人员，选拔到行政审批岗位。

（三） 在行政权力清单的基础上，全面推进行政审批制度改革

1.公开行政权力清单。在社会主义市场经济条件下，政府管理总的方向是减少审批事项，减少对微观经济活动的直接干预，强化经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，营造更加公平的市场和社会环境。第一，组织有关部门和专家，邀请人大、政协参与，对各级各部门现有的管理职能和审批事项逐一进行审查评议。经审核论证，提出取消或调整的初步意见，报市政府审定，经批准后向社会公布市级行政审批项目目录，听取公众意见，接受公众监督。任何部门均不得针对公民、法人或者其他组织擅自实施目录以外的审批事项。全市各级政府及部门不得以“红头文件”等方式设定审批事项。第二，对因法律法规调整等原因确需新设的行政审批事项，需要制定规范性文件作出具体规定的，必须贯彻行政审批制度改革的有关精神，加强合法性、必要性和合理性审查论证，并书面征求市审改办和市法制办的意见。

2.全面再造审批流程。按照“能简必简，能并则并，可合即合”的原则，科学设计审批流程，进一步优化审批环节，加大内部整合力度，最大限度地缩短、合并审批流程，切实提高审批效率。第一，进一步强化信息公开与共享，改变归档方式，精简申请资料，完善“一次性告知”制，简化审批手续，推行标准化审批文书，压缩办理时限。第二，全面推进并联审批，按照“一门受理、抄告相关、同步审批、限时办结、统一送达”的运作模式办理。借鉴天津市滨海新区做法，积极实施审批流程再造，打破按部门设置审批窗口的方式，按企业办理事项，建立了“车间式流水线”审批方式，对审批工作人员采取“车间式”管理模式，为审批服务提速奠定基础。

3.提高行政审批服务的信息化水平。第一，完善升级行政审批系统和网络平台，除依法应当保密的内容外，及时向社会公开行政审批项目的审批过程、审批结果以及审批过程中违法违纪责任追究情况等信息。第二，固化审批流程，降低公众申请审批事项的成本，提高审批效能。推行审批事项网上咨询、网上申报和网上审批，建立行政审批结果电子档案库。第三，充分利用信息化手段，加强行政审批数据挖掘分析，为政府决策和企业发展提供信息支撑。推动中心与窗口，市、县、乡镇中心之间网络互联互通、信息共享，做到纵横联动、有效衔接。

（四） 培育和规范社会组织

1.认真清理规范涉及行政审批服务的中介组织。各级政府和部门要切实加强规范中介组织服务工作，集中清理与行政机关和事业单位职能相关联、与行政审批相关联的中介服务组织。凡是属于行政机关下属的、挂靠的或有其他联系的中介组织，必须与行政机关或主管部门彻底脱钩，切实做到财务独立、人员分开，转变职能，走向市场，让市场根据其服务质量来优胜劣汰。

2.鼓励引导行业组织规范发展。第一，各级政府及其部门应当通过资金支持、政策帮助等多种方式培育新的、有竞争力的中介机构，鼓励行业组织发展壮大，自主发挥行业自律的作用。第二，在做好宏观指导的前提下，不介入行业组织的具体工作事务，减少行政干预。建立中介机构管理部门，加强日常监督检查，实行政府统一监督管理与中介行业协会自律管理并行的机制。特别是相关审批事项移交给行业组织后，防止出现管理真空。

3.加强对各类中介机构服务发展的引导和管理。第一，有序组织与审批服务相关联的中介机构进入政务服务中心大厅开展配套服务，并对其服务效率、服务质量进行监督考核。第二，建立行政审批中介服务事项目录和前置服务收费目录管理制度，加强前置服务收费行为监管，未纳入目录的，不得作为审批前置条件并收取费用。第三，建立中介服务机构监管体制和职业道德评估制度，制定中介服务组织行为规范和准则，完善中介服务机构失信惩戒机制、自律保障机制和退出机制，推动和引导中介服务机构规范、公开、高效服务。

（五） 实施动态全程监管

1.加强对行政审批设定的监督。第一，为了尽可能增强行政许可设定的合理性，将前评价作为行政许可设定的必经程序，未经前评价，或者前评价未通过的，不得设定行政许可。前评价主体可以由政府部门、行业协会和服务对象、专家学者三方组成。第二，建立规范性文件的事前合法性审查制度。凡是规范性文件的制定，必须经过法制机构合法性审查，未经合法性审查或者合法性审查未通过的，不得出台。第三，建立规范性文件的事后监督制度。对于已经发布的规范性文件，公民、法人或者其他组织认为该规范性文件违法设定行政许可的，可以举报。

2.建立健全行政审批责任制。第一，建立审批公开制度，明确审批人员岗位职责，将审批事项设定依据、审批流程、办理期限、审批结果、公众评价、投诉方式和审批人员向社会公开，主动接受社会监督。第二，建立审批质量定期检查制度，加强审批案卷管理，保障审批手续依法合规。第三，按照“谁审批，谁负责”和“权责对等”的原则，明确审批单位、审批人对审批过错的责任。对只审批不监督或者监督不力而造成严重后果的，以及滥用职权越权审批，甚至吃、拿、卡、要，徇私舞弊的，要追究行政审批主管领导和直接责任人的法律责任，并给予党政纪处理。

3.强化对行政审批权的监督制约。第一，建议在现有的行政服务中心的基础上，设立专门的审批事后监管部门，由相关的各职能部门组成，统一行使监管权。由行政服务中心直接管理。这样，审批权和监管权得到适度的集中，以此来保证事后监管的权威与效力。第二，对下放地方的审批事项和放给社会组织的事项，不能撒手不管，多指导、多检查，及时发现问题，及时纠正。第三，建立违规审批举报中心，接受社会和群众对审批违规的举报，及时处理违规审批行为。实现对行政审批权力运行监督的全覆盖，确保权力运行透明公开。

［1］陈翔.地方行政服务中心的定位和方向——基于安徽省的实证研究［M］.北京：中国科学技术大学出版社，2008.

［2］李林.深化行政审批制度改革推进法治政府建设—以海南省行政审批制度改革为视角［J］.法学，2012（11）.

［3］华春雨.公开权力清单，釜底抽薪惩治腐败［N］.新华每日电讯，2013-10-14.