社区新兴民间组织发展问题探析

杨 琳

（中共丽水市委党校 科研处，浙江 丽水 323000）

社区新兴民间组织通常是指由社区居民自愿组成、自我管理、自主活动，以满足居民物质和精神文化需求为目标，并在本社区范围内开展各类公益性活动的群众活动团队或组织。社区新兴民间组织除了具备民间组织的一般属性外，还具有社区性、自治性、志愿性等特点。但从整体上讲，社区新兴民间组织发育程度较低，其生存发展境遇仍难以适切社会治理现代化的价值诉求，为此，需要采取有效措施，促进社区新兴民间组织的健康发展。

一、社区新兴民间组织发展中面临的问题

社区新兴民间组织是中国社会转型的微观基础，其折射了中国社会治理现代化进程中的种种矛盾与困惑，只有将社区新兴民间组织置身于中国社会转型的背景中，才能准确剖析其发展过程中的各种困境。

（一） 外部治理环境的缺陷

客观地讲，随着我国直接登记与双重管理体制并存局面的到来，社区新兴民间组织的外部治理环境逐渐优化，但相对于整个社会而言，民间组织体系的发展完善仍存在着较大的差距。相关法制、行政和社会环境仍存在着限制和阻碍社区新兴民间组织发展的因素。

（二） 法律体系不健全

1.立法层级较低。缺少与《宪法》 相对接的，对民间组织的性质、职能、责任和权利等作出严格界定的基本法，致使民间组织的法律地位不明确，法律责任不清晰。政府对民间组织的管理主要依据行政条例和行政规定，内涵不明确，外延难以把握。这样，既不利于政府的监管，也不利于民间组织及其当事人合法权益的保护。

2.法规内容滞后，缺乏细则和可操作性。第一，法规较少涉及有关民间组织内部组织、财产关系等民事规定，相关监管、评估等内容缺位，增加了组织运作中发生纠纷的风险和协商的成本，不利于民间组织的发展。第二，行政环境规制缺位。相当多的行政部门对社区新兴民间组织的认识存在误区，对政府职能的转移仍持观望、疑虑或抵制态度。在政策制定和资源分配时往往倾向于公共资源的内部封闭分配，未从根本上建立起对社区新兴民间组织的信任。或是认为直接登记，就意味着政府对民间组织的发展采取完全放任的态度。第三，对民间组织外部监督的规定主要散见于《社会团体登记管理条例》、 《民办非企业单位登记管理暂行条例》 和《基金会管理条例》，这些规定的共同特点是内容过于模糊，只从原则上规定了对民间组织的外部监督，缺乏具体界定标准、限制性规定和实施细则。虽然确定了监督主体，但在监督内容、监督程度和监督的信息渠道等方面缺乏针对性和可操作性。第四，社会监督乏力。在政府部门无法真正有效监督的情况下，社会层面对民间组织的监管也乏力，公众监督意识不强，缺乏反映问题的渠道。

（三） 内部治理能力的孱弱

内部治理能力的高低，决定其能否承担参与现代社会治理的重任。但现实表明，内部治理能力孱弱，难以或无力承接政府管理职能，难以适应市场和社会需求是社区新兴民间组织发展中普遍存在的现象。

1.筹资困难。资金是社区新兴民间组织最基本的资源之一，资金缺乏，严重影响民间组织的生存和发展。由于社区新兴民间组织弱小、权威不够，从而较难获得社会的募集捐助，经费来源单一，活动的开展主要依赖社区居委会的工作经费或会费等。

2.人才匮乏。人才很大程度上决定了社区新兴民间组织的前途和活力。由于观念和制度的影响，社区新兴民间组织难以吸纳高素质的人才进入，仅有的专职人员，大多缺乏专业知识和技术。人才资源不足，严重影响社区新兴民间组织的服务质量及后续发展。

3.内部管理失范。社区新兴民间组织正处于发展的初级阶段，第一，由于缺乏有效理论的指导，加之组织管理能力较弱，内部制度不健全，运作欠规范。第二，缺乏组织筹措资源的能力和有效利用现有资源更好地开展活动并参与社区治理的经验，行政依赖严重，将社区民间组织今后的发展规划和壮大依赖于基层政府，被动消极地参与社区治理。即使参与，也存在形式大于内容的状况，难以承接政府转移的管理职能。

（四） 结构功能的不均衡

近年来，随着社区建设的推进，社区新兴民间组织在社区建设中的意义和作用不断被发掘和凸显。它在促进居民之间的良性互动、提供社会服务和社会支持、建设社区共同体等方面发挥着重要的作用，开辟了社区组织化的新路径。另一方面，社区新兴民间组织作为社区公共服务提供的参与者，需要有较高的结构合理性，否则，就难以回应社会与公众的需要。当前活跃于社区的新兴民间组织类型大多与居民的直接性需求相关，大致可分为文体活动类组织、志愿服务类组织和维权代表型组织三类，并呈现出功能、类型多样性不足，文体类组织繁荣、志愿服务与利益代表类组织发展薄弱的不均衡状态。三类组织目标、结构与功能的异同，导致人际关系生成的差异，进而对社区治理产生不同的影响和作用。文体类组织以兴趣联结、情感交流为纽带，涉及居民有限，维系关系松散，对场地、时间和活动的依赖严重，基本属于自娱自乐，且绝大多数的文体类组织缺乏进入社区议事和治理的渠道与热情，对社区公共事务的关注和参与总体低下，更多是娱乐与休闲的集合，对社区凝聚力的形成及公共性建构的作用比较有限。志愿服务类组织和利益代表类组织虽涉及全社区居民，它们在动员居民参与社区治理，培育居民公共意识，形成社区凝聚力方面具有先天的优势，但组织规模弱小、权威空场、居民参与意识淡漠，对社区的影响力和辐射面也非常有限。它们的匮乏，也就使得社区难以形成较强的凝聚力和认同感，居民之间的联系依然薄弱。

二、国家治理现代化语境下社区新兴民间组织的健康发展之路

（一） 完善社区新兴民间组织的外部治理环境

现阶段，中国社区新兴民间组织的发展处于自主程度较低、依附行政程度较高的状态，由此引发了较多的治理上的问题。重塑社区新兴民间组织与政府两者之间的关系，健全完善外部治理环境是社区新兴民间组织良性发展的前提和基础。如前所述，作为社区新兴民间组织治理环境重要相关者的政府，在社区新兴民间组织发展的外部环境存在制度障碍的情况下，需对社区新兴民间组织的规制环境和管理体制进行相应改革。

1.构建科学合理的法律体系。针对我国民间组织制度建设和相关立法明显滞后的现状，第一，尽快提高有关民间组织的法律法规的立法层次，制定统一的民间组织基本法，从法律上规范民间组织的性质、地位、职能、权利和义务，以及相应的违法违纪惩戒的规定，从而解决民间组织法规层次低的问题。第二，调整、补充和完善相应的法律法规，协调目前特别法与行政法之间的冲突，改变我国现行法规中控制色彩浓厚、限制基调突出和手续繁琐的规定。增补民间组织民事关系调整的内容，保障社区民间组织及其成员的合法权益。细化政府与民间组织的相互关系法规，明确政府与民间组织的权、责，构建合理的法制性框架，体现可操作性，形成有效健全的法律体系。

2.理顺政府的管理职能，营造良好的行政环境。第一，政府部门应主动顺应现代社会发展的要求，以正确积极的心态扶持社区新兴民间组织的发展，改变长期以来形成的对民间组织的防范心理和严格控制的做法，利用自身资源优势推进社区新兴民间组织的发展，合理放权，从根本上改变政府包揽一切事务的理念和方式，构建科学的现代治理体系，实现在政府有效治理基础上的社会转型。第二，加强对社区新兴民间组织的培育与监管，严格按照法定权限、法定程序依法进行管理，构建科学系统的社区新兴民间组织评价体系。评估指标应与社区新兴民间组织的日常监督和管理，社区新兴民间组织发展的实际情况和趋势以及与社区群众的满意度相结合等。

3.完善社区新兴民间组织的社会监督机制。第一，大力开发社区新兴民间组织利益相关者群体的社会公众监督资源，建立社会监督体系，完善社区新兴民间组织的诚信评估、失信惩戒以及联合征信等制度。第二，唤醒公众的监督意识，设立公众举报信箱、电话和网站，接受群众举报。充分发挥媒体的监督功能，监督社区新兴民间组织的各项活动，促使社会监督机制不断成熟和完善，扫除社区新兴民间组织发展中的无形障碍。

（二） 加强社区新兴民间组织的内部治理能力建设

无数实践证实，内部治理是组织能否有效运行的必要条件，也是衡量组织能量的标准之一。社区民间新兴组织能否健康、可持续地发展，从根本上取决于组织内部治理能力的高低。当前，社区新兴民间组织普遍存在的内部治理能力孱弱的问题，严重制约着社区新兴民间组织的发展及其功能的发挥。加强社区新兴民间组织的内部治理能力建设应从以下方面入手。

1.增强资金筹措能力。针对目前我国社区新兴民间组织的资金来源较为单一，企业捐赠收入、经营性收入和社会募集资金的收入比例较低的现状，社区新兴民间组织应立足于社区，减少对基层政府的过度依赖，多渠道筹措资金，通过提供社区服务、社会资助、资源共享等形式，加强与社会力量的沟通与合作，增强自身的资源筹措能力。

2.高度重视人力资源的开发。加大社区新兴民间组织人才的培养和政策扶持力度，提升社区新兴民间组织人员的专业性，鼓励更多高素质的社会工作者加入到社区新兴民间组织的建设和发展中，形成一支稳定的社会工作者队伍。建立科学的人才管理制度和有效激励机制，增强员工的满意度，提高人力资源管理的效率和组织绩效。

3.强化内部治理能力建设。第一，社区新兴民间组织应主动建立健全内部的各项规章制度，加强与政府、企业以及同行的合作，通过科学管理、良性运作、共享资源、共谋发展，逐步提高社区民间组织的持续发展能力。第二，主动参与社区治理，充分表达会员和组织的愿望与呼声，努力提高自身的参政议政能力，从而确立社区新兴民间组织的代表性和公信力。

4.创新社区管理体制。基层政府要改变把各项社区事务都纳入行政管理体制内的传统的管理方法，努力挖掘社区新兴民间组织参与社区治理的要素，给予社区新兴民间组织更多的自主权和发展空间。促进社区新兴民间组织从自发活动到功能性初级组织的发展，激发社区民间组织的活力，努力形成参与社区治理的联动机制。

（二） 构建结构功能合理的社区新兴民间组织网络体系

1.统筹发展，释放权力，增加利益代表型组织运作的空间。政府首先要明晰扮演的角色，明确基层政府的职能，释放权力，改变传统社区治理中行政化倾向严重的状态，赋予社区及其民间组织更多的自主空间。扶持利益代表型组织的成长，使其能够逐渐成长为社区矛盾的主要解决与协调者，避免政府在基层矛盾解决中的面面俱到。

2.借鉴推广成熟组织的运作模式。借鉴、吸收和推广国内外成熟的社区民间组织的运作管理模式，为社区新兴民间组织的成长输入新鲜的养分，对其他组织的发展起到引领和示范效应。

3.分类扶持不同类型的社区新兴民间组织的发展。第一，给予志愿服务类民间组织更多的免税、减税等优惠政策，鼓励它们更好地投身于社区公益性、低偿性服务。第二，进一步完善政府购买社区新兴民间组织服务的机制，实现政府、社区新兴民间组织和受惠对象三者的共赢。给予文体类特别是公益类社区民间团体经费、场地和器械上的支持。给予利益代表型组织制度上的宽松环境，从而使得各类组织都有各自发展的动力和空间，以发挥更大的公共效能。

4.积极兴办和发展社区新兴民间组织。鼓励和支持部门单位开放内部资源，发挥专业优势，多形式多类型地兴办和发展社区新兴民间组织，不断扩大社区新兴民间组织在社区事务中的覆盖面，拓宽群众参与社区治理的参与面，构建起类型齐全、结构功能合理的社区民间组织网络。

［1］俞可平主编.治理与善治［M］.北京：社会科学文献出版社，2000.

［2］王名.非营利组织管理概论［M］.北京：中国人民大学出版社，2002.

［3］田玉荣主编.非政府组织与社区发展［M］.北京：社会科学文献出版社，2008.

［4］李立国.改革社会组织管理制度 激发和释放社会发展活力［J］.求是，2014（10）.