中国特色社会主义法治道路的开拓性与艰巨性

溥德书

（中共云南省委党校 科学社会主义教研部，云南 昆明 650111）

党的十八届四中全会鲜明地提出“全面推进依法治国”。这是我国自1978 年党的十一届三中全会以来的第二次伟大转折。1978 年是从“以阶级斗争为纲”——转到“以经济建设为中心”。这一次是从经济各方面发展——转到“全面推进依法治国”，是执政方式的转变——开始着手构建长期执政的永久性制度安排，中国进入以依法治国为重要特征的国家治理新常态，是中国特色社会主义道路的新开拓。

一、中国特色社会主义法治道路的新开拓

1.从“工具”走向“依靠”。毛主席听了苏联大肃反后有个表态，“斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫。这个教训是极其深刻的”［1］。从1957 年开始，毛主席的治国理念思想发生重大变化。认为讲法律是对付盗窃犯的。对付盗窃主要也不靠法律，靠群众运动。“从一九五八年批评反冒进、一九五九年‘反右倾’以来，党和国家的民主生活逐渐不正常，一言堂、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上的家长制现象，不断滋长”［2］。党的十一届三中全会指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威”［3］。1992 年春天，邓小平在《武昌、深圳、珠海、上海等地的谈话要点》中指出：“在整个改革开放过程中都要反对腐败。对干部和共产党员来说，廉政建设要作为大事来抓。还是要靠法制，靠法制要靠得住些”［4］。党的十八届四中全会提出，党的领导必须依靠社会主义法治。这就不是仅仅为了民主，是为了从根本上解决党的领导问题，解决党长期执政的定力问题，不然就会摇摇晃晃。新时代条件下，我们的建设任务之重前所未有，改革任务之重前所未有，稳定任务之重前所未有，矛盾风险挑战之多前所未有。形势与任务决定，要靠全面推进依法治国，为解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题提供制度化方案。——不是权宜之计，而是为百年大计谋划。这是为了保持战略定力，进行的伟大转折。

2.从“局部”走向“全面”。全面推进依法治国，是为全面建成小康社会、全面深化改革提供强有力保障。全面推进依法治国是围绕中国特色社会主义事业总体布局，而不是就法治论法治。党的十八届四中全会提出建设完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。把党内法规体系纳入社会主义法治体系里面。这就从总体上体现了“共同推进、一体建设”的思想，全面地推进依法治国。这是体系的转折——从法律体系向法治体系的转折。根据党的十八大的总体布局，要全面正确理解法治中国，就必须全面正确掌握法治经济、法治政治、法治文化、法治社会和法治生态文明的建设要求。党的十八届四中全会就此提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。

3.从“简单”走向“丰富”。邓小平提出：民主法制。江泽民提出：依法治国。胡锦涛提出：法治理念。习近平提出：法治道路。党的十五大：依法治国，建设社会主义法治国家。党的十八届四中全会：安排全面推进依法治国的重大事项：指导思想、总目标、总道路、基本原则等。我们要会运用法治这个东西。现在把法治作为考察政绩的指标体系，把能不能遵纪守法、依法办事作为考察干部的标准，有没有违法乱纪，这成为了能不能升官的一个重要原因。一定要给各级领导干部说清楚。还有一个基层治理法治化的问题、依法治军的问题、一国两制中的法治问题，以及在国际事务中运用法治的问题。这要求以前你可以不重视法治，现在一定要重视起来，这是整个时代文明方式的改变，是我们党执政党方式的改变，各级领导干部要跟上这个节拍，增强法治定力。

4.从“静态”走向“动态”。党的十八届四中全会《决定》提出建设法律规范体系、高效的法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系。这是从我国法治建设事业从过去的法律体系向今天的法治体系的转折，开启了法治体系建设的全新的起点。1954 年9 月20 日，第一届全国人大第一次会议在毛泽东的率先举手下，全票通过了《中华人民共和国宪法》，史称“54 宪法”。但宪法的通过不等于宪法的实施。在近三十年的时间里，“54 宪法”在“文革”中被“75 宪法”所取代，共和国有“法律”之名且得到有效施行的，就只有《中华人民共和国婚姻法》 了。故有人戏称“两部法律治天下”。也正因为在共和国的前30 年里，因缺乏法治所导致的人为灾难太过深重，才有1978年开启的法制恢复重建。十一届三中全会提出“必须加强社会主义法制和立法等工作”。首先解决“有法可依”的问题。经过30 多年的建设，有中国特色的社会主义法律体系终在2010 年被宣告“已经形成”。在社会主义法律体系形成之后，摆在我们面前的任务是如何使“纸上的法律” （法制） 变为“行动中的法律” （法治），如何最大限度地发挥现有法律的实际效果。法制与法治虽是一字之差，却截然有别。“法制”，顾名思义，是指法律制度，指向的是静态意义上的法律形态；“法治”强调的则是通过法律的有效治理，指向的是法律在动态运作中实现其功能。“徒法不足以自行”。法律体系只是强调立法层面的问题，并没有强调法律的实施及其实效，只有在法律体系得到有效实施之后，才能形成法治体系。因此，法治体系与法律体系相比，其内涵更为丰富，不仅包含了立法，而且更强调执法、司法、守法、法律监督等动态的过程，包含了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”等内容。这样，实现了从“静态”向“动态”的转变。

5.从“治民”走向“治权”。“依法治国”的重要含义是，国民依照宪法和法律规定，规范和监督公权力管理国家。要建设法治，必先规范和约束公权。依现行宪法的规定，国家一切权力属于人民。而政府只是权力代行者。这种公权力，必须经由法律的授予。这就是法治的基本准则之一，对公权力而言，法无明文授权即不可为。法治的核心就是依法治官、依法“治权”。官与权不可分。“官者，管也。”管则需权，有权则需设官。但权力又天然具有诱惑与腐蚀性。如果权力滥用不能被法律所遏制，一切美好的目标都将是镜花水月。要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。必须用法治为权力划出边界，为权力定下规则，为权力套上“紧箍咒”，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”习近平总书记强调：“各级领导干部一定要弄明白法律规定我们怎么用权，什么事能干、什么事不能干，心中高悬法律的明镜，手中紧握法律的戒尺，知晓为官做事的尺度”。“要牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律、执行法律，带头营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。谋划工作要运用法治思维，处理问题要运用法治方式，说话做事要先考虑一下是不是合法”［5］。

总之，党的十八届四中全会对法治的认识更加成熟，对法治的重视前所未有，是要从根本上解决党的领导问题，是对中国特色社会主义道路的新开拓。

二、中国特色社会主义法治道路的艰巨性

社会主义的长期性、初级阶段和发展不平衡的基本国情，决定了推进法治中国建设的渐进性。法治意识真正扎根在每一个社会成员心里，可能会是一个异常艰难、痛苦的历程。法治中国的建成，可能要到社会主义初级阶段结束，甚至更长。

1.治理工程浩大。法治中国建设是一项复杂而庞大的系统工程。全面依法治国，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。法治经济，涉及如何限制政府调控权力，经济组织和个人如何严格守法。法治政治，涉及公权力和私权力如何均能依法受到限制和保障。法治文化，涉及法治精神和理念，文化立法和执法。法治社会，涉及国家如何逐步向社会放权，依法规范和保障社会组织权利或活动。法治生态文明，涉及环境保护法律意识的增强，严格的环境保护和执法制度，等等，点多面广，工程浩大。

2.民主根基较浅。中国民主法治建设的根基较浅。我们的文化传统中很多基因是官本位的、讲究人情的。这种文化氛围毫无疑问会对法治建设造成很大的阻碍。第一，面临权大还是法大，人治还是法治的斗争、较量。转型期的中国，陌生人社会逐渐降临，熟人社会尚未解体，法治与人治还将继续共存下去。第二，在现实中国，人治、专制的思想很深。公权力滥用，官员为民做主的意识还根深蒂固。要去除一些领导干部根深蒂固的“人治思维”和“特权观念”，还需假以时日。崇尚法治的社会氛围不浓。鼓励依法维权、褒奖依法办事的激励机制尚未形成，一些社会成员缠访闹访、以访施压、扰乱社会秩序的问题大量存在；一些公职人员特别是领导干部知法犯法、以言代法、以权压法、徇私舞弊、贪赃枉法的问题还比较严重；基层法治工作者队伍建设还比较薄弱，专业化、职业化、规范化程度比较低，能力素质和纪律作风还不适应加快推进法治建设的要求。

3.法治行为能力不足。第一，领导干部缺乏应有的法治思维，政府意识、权力意识、人治意识根深蒂固。第二，领导干部运用法治方式处理问题的习惯未养成，能力需要提高。第三，法治人才大量缺乏，有的法官一年要办200 个、300 个案；官民学法、用法、护法的积极性不高。

4.内外环境复杂。当前国际国内复杂的环境下，特别是我国正处于社会转型过程，面临着重重困难和挑战。第一，崇拜西方经验。现在社会上对我国的法治建设应该走什么样道路不是没有争议，而且噪音还不小。一段时期以来，围绕宪政等问题可谓众声喧哗，甚至有人打着法治的幌子，大肆渲染西方的法治理念和法治模式，企图从中国的法治问题上打开缺口，进而否定中国共产党的领导和中国的社会主义制度。为此，要把我国的法治同西方所谓“宪政”区分开来。西方“宪政”旨在维护资本主义的剥削制度和统治秩序，实质是资产阶级专政。社会主义法治是为社会主义制度服务的，目的是维护发展人民当家作主的权利，维护发展中国特色社会主义事业。我们强调的依宪执政、依宪行政，是社会主义法治的范畴，根本不是什么西方式的“宪政”。第二，司法去政治化认识的偏差，排斥党对司法的领导。又如“普世价值”与“中国特色”的矛盾。认为“法治”就不能打上“中国特色”、不能加“党的领导”。还有权力、利益的诱惑与法治精神的斗争。权力、利益的诱惑，丧失对法治信仰的追求。第三，如何正确处理法治与经济发展的关系、眼前利益与长远利益、守法与违法成本的选择问题、法治建设的逐利化现象，等等。第四，法治建设的推进还会涉及到对既有的利益格局的调整，这是我们可能会面临的障碍。在以上情形下，只能走渐进式法治发展道路，不能也不太可能一蹴而就。

三、遵循法治发展基本规律，坚持不懈实践法治和推进法治

我们要以一种自信但坚持不懈的淡定平常之心，渐进而永不停步地、点滴式实践法治和推进法治。

1.遵循法治发展的一般规律。法治的物质性成分易于获致齐备，而法治的精神成分难以养成维系，因此，任何国家、任何社会的法治建设都是一个非常缓慢渐进而长期的过程。这是全世界至目前为止的法治发展的基本规律。毫无疑问，法治中国建设也必须遵循法治发展的基本规律。不能忽视或者无视法治发展的基本规律，忽视或者无视法治实践的历史与现实背景的具体社会条件和社会因素的境况，期望“毕其功于一役”。因此，在现实实践中，我们要防止“法治焦虑症”、“法治大跃进”的思想和行动。著名法学家，原中国政法大学校长江平说，我现在比较担心的，就是要把依法治国作为考核的指标，这个东西如果搞不好的话，就会变成形式主义了。因为任何东西把它指标化，就有好处有坏处，好处就是至少量化了，坏处就是过分追求量化，就会变成形式主义。

2.抓住领导干部这个“关键少数”。习近平总书记深刻指出，全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”。他说，在现实生活中，一些领导干部法治意识比较淡薄，有的存在有法不依、执法不严甚至徇私枉法等问题，影响了党和国家的形象和威信，损害了政治、经济、文化、社会、生态文明领域的正常秩序。所有领导干部都要警醒起来、行动起来，坚决纠正和解决法治不彰问题”。他强调：“各级领导干部的信念、决心、行动，对全面推进依法治国具有十分重要的意义。领导干部要做遵法的模范，带头尊崇法治、敬畏法律；做学法的模范，带头了解法律、掌握法律；做守法的模范，带头遵纪守法、捍卫法治；做用法的模范，带头厉行法治、依法办事”［6］。

3.推动全社会树立法治意识。这是全面依法治国的基础。第一，法治意识是人们对法律发自内心的认可、崇尚、遵守和服从。法律要发生作用，首先全社会要信仰法律。“如果一个社会大多数人对法律没有信任感，认为靠法律解决不了问题，那就不可能建成法治社会。因此，一定要引导全社会树立法治意识，使人们发自内心地对宪法和法律信仰和崇敬，把法律规定内化为行为准则，积极主动地遵守宪法和法律”［7］。只有这样，才能为全面推进依法治国，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法奠定坚实的思想基础。第二，要进一步提高社会各界的法治意识，形成人人自觉学法守法用法和依法行政、公正司法的社会环境。法治信仰：信才会仰。为此，要把法制教育贯穿国民教育全过程。要充分利用互联网、手机、微博、微电影等新媒体开展法治文化建设工作。要加强法治公益宣传，使群众有事找法律的潜意识。要增强干部用法律解决问题的意识、青少年守法的意识和公民的诚信意识。普法宣传工作重点突出农民、青少年和领导干部等群体，特别是从广大人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，广泛开展与劳动就业、社会保障、权益维护、食品药品安全等相关的法治宣传教育，提升了人民群众的依法维权意识和法治素养。

4.坚持“民主”和“法治”共同推进。法治和民主密不可分。不能只讲依法治国，不讲人民民主。我们既要健全法治体系，又要完善和发展人民民主。脱离民主来讲法治，法治就没有内核。同样，脱离法治，民主就没有保障。正因如此，在上世纪八十年代，邓小平提出，我们要使得人民民主制度化、法律化。民主要坚持下去，法治要坚持下去。这好像两只手，任何一只手削弱都不行。换言之，政府掌握国家权力的合法性基础，就在于它必须致力于建设一个和谐的、幸福的、美丽的和平安的中国，并在此基础上不断提升民众的福祉。

5.抓住“依宪治国”这个法治建设的“纲”。宪法是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威和法律效力。第一，依法治国首先是依宪治国，依法执政关键是依宪执政，要自觉恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命。第二，要贯彻落实依法治国基本方略，必须首先要抓好作为根本法的宪法自身的实施工作。作为依法治国逻辑大前提的宪法得到遵守，依法治国的各项事业也才能有条不紊地开展，因此，全面推进依法治国基本方略，首先要抓住“依宪治国”这个法治建设的“纲”。在全社会普遍开展宪法教育，党员干部要带头维护宪法尊严，建立宪法宣誓制度。

6.在创新党的执政方式上下功夫。要加强和改善党的领导，创新党的执政方式。在当前的社会矛盾多发期，党要善于用法治思维和法治方式处理人民群众的权益问题。必须强调，党的领导是一个整体性的政治概念，是从全党而言的，不能简单从党员干部的个体行为来理解党的领导。“每个党政组织、每个领导干部必须服从和遵守宪法法律，不能把党的领导作为个人以言代法、以权压法、徇私枉法的挡箭牌”［8］。领导干部不能借党对政法工作的领导之名对司法机关工作进行不当干预。习近平总书记强调：“党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责，统筹推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。用人导向最重要、最根本、也最管用。法治素养是干部德才的重要内容。要把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。要抓紧对领导干部推进法治建设实绩的考核制度进行设计，对考核结果运用作出规定。要落实党的十八届四中全会就此提出的一系列制度安排，使其早日形成，早日发挥作用”［9］。

全面推进依法治国，不仅要集中全党的智慧，还要集中全国人民的智慧；不仅要有政治精英的参与，也要有普通民众的参与；不仅要依靠党组织强大的政治动员能力，更要严格遵循民主政执、依法执政、科学。

［1］［2］邓小平文选：第2 卷［M］.北京：人民出版社，1994：333、330.

［3］胡绳主编.《中国共产党七十年》［M］.北京：中共党史出版社，1999：529.

［4］邓小平文选：第3 卷［M］.北京：人民出版社，1993：379.

［5］［6］［8］［9］人民日报，2015-02-03.

［7］中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定辅导读本［M］.北京：人民出版社，2014：212.