论社会转型期我国旅游公共服务的内涵、特性与分类框架

■ 荣 浩 博士 王纯阳 副教授（五邑大学经济管理学院 广东江门 529020）

在我国服务型政府建设的日益深入和休闲消费主导下旅游业的转型升级背景下，旅游公共服务供给直接与旅游消费需求的有效满足、旅游产业素质的整体提升、政府职能的有效行使、社会和谐公平的最终实现等全面转型性现实问题紧密相关。近年来，我国转型升级时期逐步由经济领域单一转型进入推动社会全面转型的新阶段。因此，在新的历史时期，对我国旅游公共服务体系构建提出了不同于以往的新要求，从社会全面转型的战略高度重新审视旅游公共服务的内涵、特征与分类，不仅有助于从理论上更好地把握旅游公共服务的时代脉搏、运行规律和发展趋势，而且能为旅游公共服务建设的实践探索提供准确的理论参考和行动指引。

旅游公共服务的内涵

目前关于旅游公共服务的概念有多种，主要包括以下几种观点：一是政府单一供给论，如旅游公共服务是“政府及其行政管理部门向社会提供的、不以盈利为目的的、满足游客需要的、直接和间接服务的总称”（张太成，2009）。或是“由政府干预提供的一切与旅游相关的公共产品和服务”（李淼，2010）。二是政府和社会组织联合供给论，如“旅游公共服务指为满足游客的需求，由政府或者其他社会组织为游客提供的直接和间接、具有外部效果、非排他性服务的总称”（郭胜，2008）。三是政府、企业、第三部门多元供给论，如旅游公共服务是由政府或其他组织（企业、第三部门等）等服务主体为旅行前、旅行中和旅行后的旅游者（现实的和潜在的）提供的具有明显公共性的、满足旅游者共同需要的公共产品和服务的总称”（李建中等，2009）。从中不难看出，对于旅游公共服务的定义，研究大多从供给主体视角、公共性视角进行，界定了旅游公共服务所具备的一些基本属性，但是考虑到在社会转型背景下我国旅游公共服务发展实际状况与公共服务基础理论之间的差别，上述概念还是存在着一定的局限性。

（一）旅游公共服务的目标变化：“非共享性”向“共享性”转化

过去各地旅游开发的主要目标，大多是促进本地区经济的发展，旅游公共服务建设也难以脱离这一目标。各级政府采取的旅游资源开发、旅游教育培训、旅游消费促进、旅游目的地宣传与促销、旅游扶贫等旅游公共服务体系建设，都带有促进本地区旅游业更快发展的目的，带有明显的区域指向性。在这种情况下，当地政府往往会重视有利于提高本地区旅游竞争力的旅游公共服务项目建设，而忽视那些共享性较强、外溢效应较大的旅游公共服务项目，这就直接导致旅游公共服务体系建设的严重失衡，破坏了旅游公共服务的“公共性”。当前，社会主义和谐社会构建强调的是更加重视全面的公共服务和社会管理，加快健全覆盖全民的公共服务体系，努力实现公共服务体系惠及全民。这就要求在新的历史条件下，旅游公共服务建设应更多注重旅游公共服务体系覆盖面的全民性、共享性，注重由“非共享性”向“共享性”转变。

（二）旅游公共服务的性质变化：“盈利性”向“非盈利性”转化

长期以来，我国政府提供的旅游公共服务强调其经济价值，具有明显的经济利益指向性，这使得地方各级政府不自觉地选择容易吸引游客、创造经济收入的旅游公共服务项目进行建设，如旅游公共基础设施建设、旅游目的营销等，其根本出发点是为扩大区域旅游供给数量和区域旅游吸引力，以吸引游客更多地前来观光游览消费；而不仅忽视难以直接产生经济效益的旅游公共服务项目，如旅游公共安全服务、旅游生态环境保护等，而且一些本来属于公益性的旅游公共游憩设施，包括博物馆、纪念馆（堂）和展览馆、自然保护区、国家公园等公益性游览参观点，政府都通过门票政策的制定以创造更多的旅游收入。总之，受之前政府行为以经济价值为主导的价值取向影响，以往政府的旅游公共服务行为带有很强的“盈利性”特点和“企业化”色彩。目前，在社会主义和谐社会构建历史背景下，客观上要求旅游公共服务体系建设不能再局限于以往按照“盈利性”大小来判断旅游公共服务项目的重要程度，转而要以“非盈利性”作为标准来统筹安排旅游公共服务体系建设，以促进社会整体和谐发展。

（三）旅游公共服务的供给内容变化：以政府需要为导向向以公共需求为导向转化

过去受计划经济体制的惯性影响，各级政府习惯上出于政府管理需要来定位政府职能，对于旅游公共服务的职能未形成明确的定位，旅游公共服务职能游离于微观管理和宏观管理之间，出现旅游公共服务职能的越位、失位，造成行政资源配置极不合理，管理效能低下，旅游公共服务需求与供给矛盾突出。进入21世纪以来，随着我国社会主义和谐社会的建设展开，人们对旅游公共服务的需求受旅游消费种类、水平、产业规模的影响不断发生变化，更多注重涉及社会公正、公共利益、社会职责等旅游公共服务的具体内容。在此背景下，切实加快政府职能转变，建设以公共需求为导向旅游公共服务体系，提供基本而有保障的旅游公共服务，以缓解旅游公共服务需求日益增长与当前旅游公共服务供给不足的矛盾，是社会主义和谐社会构建的客观要求。

（四）旅游公共服务的供给方式变化：单一供给向多元供给转化

公共服务的提供始终是政府的基本责任，旅游公共服务体系也不能例外。尽管理论上旅游公共服务应该尽可能多地向人们提供，但旅游公共服务体系建设还要与一定的社会发展水平相符，要有一定的经济基础、财政实力作为支撑。当前，在社会主义和谐社会建设新时期，旅游公共服务体系建设应与当前的国情保持一致，与目前的经济基础、财政实力相符。因此，如何在有限财力之下更好地提供旅游公共服务这一现实课题，客观上要求在旅游公共服务的供给方式上进行优化调整，旅游公共服务的市场化、社会化供给也就成为现实条件下完善旅游公共服务体系的理性选择。

（五）旅游公共服务的评价变化：单纯经济指标向综合指标转化

过去各级政府单纯把GDP增长作为旅游业发展的唯一目的，在衡量旅游公共服务质量时不免依靠于一些类似GDP的经济指标，将经济产出作为旅游公共服务的唯一结果。但在旅游GDP高速增长的背后，诸多旅游领域产生的种种不和谐现象层出不穷。这种单纯以经济产出作为衡量旅游业和旅游公共服务质量的评价体系就不能不让人怀疑其科学性、合理性。在新的历史时期，社会主义和谐社会强调的是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处，注重人与自然之间、人与社会之间、人与人之间以及人自身的和谐统一。这就要求在评价旅游公共服务体系时，不仅要强调经济效益，而且要关注社会效益和环境效益，注重经济指标、社会指标、环境指标的综合运用，也就是说，既要保证人们的旅游需求顺利满足，促进旅游业发展，也要对旅游领域社会冲突和矛盾进行有效调节，对旅游资源环境进行保护，实现旅游的整体和谐发展。

总之，基于上述旅游公共服务发展中的实践变化，使得对于旅游公共服务概念的界定更加趋于复杂化。但是，面对旅游公共服务实践的全面发展，科学准确地界定旅游公共服务的概念，又是一项关键而迫切的基础性工作。对此，本文对旅游公共服务做出一个探索性的初步界定。本文认为旅游公共服务的内涵至少应包含以下几层含义：一是旅游公共服务需求具有公共性，即旅游公共服务需求是不特定人的共同需求，而不是特定、个别的个人或团体的需求。二是旅游公共服务性质具有辅助性，即旅游公共服务主要解决的是市场机制无法提供或不能充分提供的非竞争性、非排他性的产品和服务，是市场的有益补充，因此旅游公共服务供给能由市场提供的应尽量让市场来完成，避免在旅游公共服务供给上政府行为的过多干预，但又不能完全脱离政府作用的发挥。三是旅游公共服务的责任主体是政府，即不管旅游公共服务的具体生产是谁，采取什么方式提供，但政府始终是旅游公共服务的责任主体，政府可通过授权将旅游公共服务的生产或提供委托给企业或非政府组织来完成旅游公共服务的供给。四是旅游公共服务的内容具有鲜明的时代性，即随着经济社会发展到不同阶段，旅游公共服务的内容也随之发生变化，并不是一成不变的。

综上，本文认为旅游公共服务指为满足旅游者公共需要，政府和由政府授权的工商企业、非政府组织等针对整个旅游过程而通过政府行为或政府主导下的市场行为在纯粹公共物品、混合公共物品和特殊私人物品等方面提供的产品形式和行为过程的总称。

旅游公共服务的特性

（一）旅游公共服务兼具非共享性与共享性的双重属性

所谓旅游公共服务具有非共享性，是指旅游公共服务的部分供给内容（旅游公共交通设施、旅游资源的开发、旅游教育培训、旅游消费促进等）带有一定的区域性，也就是说，这部分旅游公共服务并不为全体社会成员所共享的，只有本身处于这一特定区域或是进入某一特定旅游目的地区域之内的旅游者才能享有到该旅游目的地公共服务的供给。所谓旅游公共服务的共享性，是指旅游公共服务的部分供给内容（旅游一般性便利设施、旅游环境保护与规划开发等）又具有很强的共享性、较大的外溢效应，换言之，在处于特定区域或是来特定区域的旅游者等少部人享受这些公共服务的同时，不能排斥其他区域的旅游者对该区域旅游公共服务的享用，这部分旅游公共服务是面向整个旅游者而提供的。这就要求在旅游公共服务建设过程中注意区别旅游公共服务的具体内容所包含的非共享性和共享性，寻求两者之间的平衡以更好地推进旅游公共服务建设。

（二）旅游公共服务兼具盈利性与非盈利性的双重属性

所谓旅游公共服务具有盈利性，是指一部分旅游公共服务介于纯公共产品和纯私人产品之间的准公共产品，其根本出发点是为扩大区域旅游供给数量和区域旅游吸引力，以吸引游客更多地前来观光游览消费。这部分旅游公共服务可通过向特定具体服务对象收费或按照商业化、市场化方式来提供的，也就是说，旅游公共服务的这一部分具有明显的经济利益指向性，具有盈利性的属性。所谓旅游公共服务具有非盈利性，是指尽管一些旅游公共服务介于纯公共产品和纯私人产品之间，带有收费盈利性质，但并不意味着其完全丧失公共性，不能也不应抛弃公益性，不考虑公共利益和社会效果，其盈利性具有相对性。这也是目前我国旅游公共服务提供过程存在的突出问题，特别是像一些公益性较强的旅游公共游憩设施，包括纪念馆（堂）和展览馆、自然保护区、国家公园等公益性游览参观点，其非盈利性较为突出。这就需要在旅游公共服务建设过程中注意区分旅游公共服务的具体内容所包含的盈利性和非盈利性，寻求两者之间的平衡以更好地推进旅游公共服务建设。

（三）旅游公共服务兼具生产性与消费性的双重属性

所谓旅游公共服务具有生产性，是指旅游公共服务以旅游企业为服务对象，为旅游企业提供旅游者的需求信息、为旅游企业创造良好的法治政策大环境，促进旅游企业更好地为旅游者提供旅游服务生产，从这个意义上来讲，这就是旅游公共服务的生产性。所谓旅游公共服务具有消费性，是指旅游公共服务同时以广大旅游者为服务对象，不论是现实的旅游者还是潜在的旅游者，为旅游者在旅游消费过程中提供旅游消费咨询、旅游公共安全保障等，保证旅游者的旅游消费过程顺利开展。基于这两点，旅游公共服务兼具生产性和消费性的双重属性。

（四）旅游公共服务兼具多样性与层次性的双重属性

所谓旅游公共服务具有多样性，可以从三个方面来理解：一是服务需求的多样化。随着现代旅游朝着大众化、散客化、常态化方向发展，人们趋向于追求参与性、趣味性和娱乐性强、能够满足其个性化需求和特殊体验需要的各种旅游方式，客观上使游客的旅游活动直接与旅游活动所涉及到的各个环节发生直接联系，强化了游客对关系到旅游体验品质的旅游基础设施、旅游目的地信息、旅游公共安全、旅游监测保障等旅游公共服务的需求。我国旅游公共服务就需要顺应这一时代背景变化，丰富和完善原有的旅游公共服务，提供与之相适应的多样化旅游公共服务，以满足大众旅游时代的来临和蓬勃兴起的各种个性旅游市场对旅游公共服务需要。二是服务对象的多样化。旅游者中不同的群体有着不同的旅游公共服务需求，对旅游公共服务对象的区分是提高旅游公共服务供给有效性的前提。三是供给方式的多样化。不同区域、不同阶段下，旅游公共服务的供给方式应有所差别，也就是说，旅游公共服务的提供需要根据社会经济和旅游自身的发展，分别由政府、市场和非营利组织进行供给，有效满足旅游者对旅游公共服务的需求。所谓旅游公共服务具有层次性，是指旅游公共服务供给内容上存在不同的层次。由于我国经济发展的产业之间、地区之间的不平衡，我国居民收入在一定程度上形成了分化现象，导致我国旅游消费领域显示出多元分化的趋势特征。同时，家庭可自由支配收入数量、个人教育程度、职业状况都会在一定程度上影响个人旅游消费的数量和内容，都会引起旅游者对旅游公共服务的需求数量和质量的差异，我国旅游公共服务需求和供给表现出显著的层次性特征。

（五）旅游公共服务具有物质消费与精神消费的双重属性

在体验经济时代，人们由追求旅游结果转而追求旅游过程，追求所谓“高峰”体验、“漫溢”感受。游客对能与自我心理需求引起共鸣或能实现自我价值的感性旅游产品追求和偏爱，客观上使游客的旅游活动跳出了原来由旅行社事先安排好的封闭“旅游通道”，转而直接与旅游活动所涉及到的各个环节发生直接联系，强化了游客对关系旅游体验品质的旅游基础设施、旅游目的地信息、旅游公共安全、旅游监测保障等旅游公共服务的需求。因此，一方面，旅游公共服务以各种物质形式满足旅游者基本的物质需求，如旅游公共交通设施、旅游公共安全设施等，另一方面，旅游公共服务的作用和意义又高于一般公共服务产品作为公众基本需求满足的界限。完善有效的旅游公共服务提供将极大程度地增强旅游者在旅游消费过程中的“高峰”体验、“漫溢”感受，具有不同于一般公共产品的精神消费更高层次属性。

旅游公共服务的分类框架

（一）按公共服务属性划分

根据公共产品理论，公共服务属性主要是指非竞争性与非排他性。按照旅游公共服务的消费的非竞争性与受益的非排他性程度不同，将旅游公共服务划分为具有纯公共产品性质的旅游公共服务和具有准公共产品性质的旅游公共服务。前者是指具有完全的非竞争性和非排他性的旅游公共服务产品与服务，如旅游公共安全保障、旅游环境治理、旅游者权益保障；后者则是指具有有限的非竞争性或有限的非排他性的旅游公共产品与服务，如旅游公共交通、旅游公共游憩设施、旅游公共信息、旅游保险等。其中，具有有限的非竞争性的旅游公共产品与服务称为收费产品，如旅游公共信息、旅游保险等；具有有限的非排他性的旅游公共产品与服务称为俱乐部产品，如旅游公共交通、旅游公共游憩设施等。

（二）按公共服务内容划分

按照旅游公共服务内容划分，旅游公共服务体系的内容主要由旅游交通便捷服务体系、旅游便民惠民服务体系、旅游信息咨询服务体系、旅游安全保障服务体系、旅游行政服务体系等构成。随着我国旅游产业规模、消费总量的提升和旅游消费种类、结构的变化，人们对旅游公共服务的需求种类不断增加，必将引起旅游公共服务体系的内容构成不断扩展和深化。同时，即使是处于同一阶段的不同区域，其旅游公共服务体系的内容构成也会有所差别。

（三）按照公共服务受益范围划分

按照公共服务受益范围划分，旅游公共服务可分全国性、区域性与地方性的公共服务。全国性旅游公共服务覆盖范围是全国性，受益范围是全国范围内旅游者，一般由中央政府供给，如全国性旅游公共信息中心建设等；区域性旅游公共服务覆盖范围则是区域性的，受益范围为特定区域范围内旅游者，通常由多个地方性政府联合提供，如旅游区域合作、旅游联合营销等；地方性旅游公共服务覆盖范围仅为特定地方，受益范围仅为地方区域范围内旅游者，如旅游公共游憩设施等。这一类既可由地方政府单独供给，也可由中央、地方政府联合供给。

（四）按照公共服务存在的形态划分

按照公共服务存在的形态划分，旅游公共服务可分为具有实物形态的有形旅游公共服务和具有服务特征的无形旅游公共服务。其主要有以下三类形式：一是实物类旅游公共服务，如旅游交通基础设施、旅游公共游憩设施、旅游网络信息平台、旅游公共安全设施等；二是政策执法类旅游公共服务，主要包括旅游法规与政策、旅游监测保障服务、旅游环境保护与规划开发、旅游公益福利服务、旅游营销推广、旅游公共安全机制等；三是信息类旅游公共服务，主要包括旅游信息咨询服务、旅游公共解说服务、旅游政务信息等。

（五）按照公共服务提供的程度划分

按照公共服务提供程度划分，旅游公共服务可分为基础性旅游公共服务和发展性旅游公共服务。近年来，为促进社会全面转型，推进和谐社会的构建，减少不同区域、不同阶层、不同公众所享有公共服务的差别，党和国家提出了基本公共服务均等化的发展策略。在旅游公共服务领域中，就是保证全体社会成员均可享有的无差别的基础性旅游公共服务，即不论是否付出代价，人人均应公平对待，享受“旅游权”。发展性的旅游公共服务则是指为满足不同阶层、不同群体的社会成员个性化的旅游需求而提供的公共服务，这类旅游公共服务可依据该地区的社会经济发展整体状况而决定提供。其供给一般不由政府单独承担，其成本大部分都由消费该类服务的旅游者来付费。特别是对于完全属于个体层面的特殊服务，如旅游保险，则完全应由旅游者自行付费。发展性旅游公共服务是在一定社会经济发展条件下公民人人都应享有的最低限度以上的旅游公共服务，用于满足旅游者更高层次、更加个性化的旅游公共服务需求，如更加个性化的旅游信息需要、更加舒适高档的旅游交通设施和工具等。

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