政府公共服务外包风险研究分析

李杰耘　王方园

摘要：公共服务外包是对过去政府主导公共服务方式的一种创新，在某种程度上提高了政府公共服务效率，也成为了政府行政体制改革的重要内容之一。公共服务外包作为一种还未成熟的模式，同时又存在一些风险问题，基于公共服务外包的背景去深入研究这些问题，并提出相应措施。

关键词：公共服务外包 风险识别 解决措施

一、公共服务外包发展简介

20世纪70年代末到80年代初，由于新公共管理运动的开展对国家公共管理部门形成一定影响，以及政府为了能更好的关注于国家发展，对公共服务供给机制的改革需要也更加强烈，其在公共服务提供过程中的角色有必要进行重新定位。上世纪八十年代末以来，行政改革的浪潮开始影响着全世界政府的发展，在这一改革进程中，尤其是政府公共服务外包模式越来越被欧美国家所认可。公共服务外包就是指政府不再直接提供公共服务，而是引入市场化竞争机制，并明确一定的准入资格，再把其承包给有资质的市场主体来完成，从而丰富公共服务提供主体和提供方式。

二、公共服务外包存在的风险

（一）隐藏成本风险

政府部门在草拟公共服务外包项目时会对公共服务外包进行可行性分析，可是由于隐性过渡和管理成本的存在，会导致实际外包成本大于政府内部生产成本。此外，在契约价格设计上，若契约标价过高，会对政府财政造成负担；若契约标价过低，承包商无法以低价供给高质服务。最后，政府部门在进行分析时会逐渐导致形成合同逆向承包，即放弃外包形式变为内部生产服务，这会在一定程度上挫败公共服务外包的积极性。

（二）寻租风险

在政府寻找公共服务外包的承包商过程中，难免会发生一些行贿受贿行为。少数政府官员利用手中发包权主动向承包商索贿，也有承包商主动向其行贿来谋求合同。在这种委托代理关系中，承包商占有信息优势，其在利益的驱动下，通常会违背诚信，不惜牺牲服务质量、自身信誉等，来追求自身利益，包括隐藏信息的逆向选择风险和隐藏行为的道德风险。

（三）管理失控风险

失控风险是服务外包中最基本的风险。由于政府与承包上两者是合作关系而不是隶属关系，以及政府自身能力范围的局限性，无法对承包商的行为进行直接控制。一旦合约被锁定，政府对合同的任何改变要求，以及技术的不连续性都会产生大量的合同修订，这都需要取得承包商的同意。如果政府不能控制承包商的行为，便会带来巨大的转换成本。

（四）合同质量风险

在公共服务外包过程中，若承包商的服务不能满足政府的要求，提供的服务较差，想要达到政府的期望要求，就必须额外修订合同，产生昂贵的契约修订成本，导致时间和金钱的双重浪费，人民群众无法享受到满意的公共服务。若两方在具体合约上达不成共识，还会导致额外的争端与法律诉讼，进一步增加政府的成本。

（五）公众信任风险

从传统的政府供给公共服务模式到公共服务外包模式，这是公众对政府执政能力的信任。政府完成的不够好，就会造成公众信任危机。主要包括合法性风险、责任风险和声誉风险。如果外包中稍有差池，就有可能引起公众对政府服务外包合法性的质疑。倘若出现承包商延期交付、公共服务质量与合同不符、公众满意度降低等，都会带来责任风险。甚至直接怀疑政府的管理能力、决策能力、处理能力等进而损伤政府声誉。

三、风险成因分析

从合同契约关系的角度来看，这种关系势必会形成委托代理问题。由于承包商的信息优势，可能在契约关系中形成逆向选择风险、道德风险、不完美承诺等侵害政府的利益。此外，由于外包资产专用性的存在，一旦这种契约关系的破裂，损失会很大。从政府职能转变来看，由于公众很难在短时间接受这种新模式，难免会对政府产生质疑，对其职能的转变产生不信任感。政府如果缺乏外包专长，这将引发更多的过渡与管理成本，引发公众对公共服务的不满。从承包商的角度来看，由于政府明确了一定严格准入资质，市场上值得信赖的、有声誉的、有技术能力、能满足政府需求的可供选择的承包商数量应该不会很多。较少的承包商将会对政府的选择形成局限性，在转换承包商时也将面临较大困难和较高成本。

四、公共服务外包风险规避策略

（一）完善公共服务外包的合同管理机制

合同细则应尽可能制定详尽，并保有可以修订和变更的余地，以防契约关系中某些特殊事件的发生，增加合约的灵活性，优化合同选择方式，采用公平招投标方式，理智选取接包商，减少隐藏的过渡成本、管理服务成本以及合同锁定成本。

（二）公共服务外包监督机制

对政府来说，为防止出现寻租、合谋、外包质量不符合要求等，应当采取委派监管机构、强化审计监督力度、以及发挥群众监督。

（三）公共服务外包的激励与约束机制

减少争议与冲突发生概率，对承包商来说，我们可以采取利益驱动、长期合作等方式激励其提供高质量的服务；完善有关的法律法规，利用合同、市场以及法律和群众对其行为进行约束。对政府部门来说，可以加大其勤政、廉政的收益，将个人声誉、品质作为晋升的重要依据来进行激励；加强公众监督和腐败违规惩罚，来阻止寻租、合谋等行为的发生。

（四）培养公共组织风险管理文化

政府在决定公共服务外包的整个过程中，应该逐渐形成自己的风险意识和理念，还要注意培养公共组织的风险管理文化，这样才能由内而外在整个社会上形成一种抗击风险和防范风险的强大支撑力。

参考文献：

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（李杰耘，1991年生，湖北荆州人，中国海洋大学管理学院硕士研究生。研究方向：管理科学）