宁国市农村土地有序流转现状、问题及对策建议

刘海

摘 要：介绍了宁国市农村土地有序流转现状，分析其存在的主要问题，并提出对策建议。主要包括：全面完成土地确认登记领证工作；加强宣传培训、转变农民从业观观念；引导土地有序流转等。

关键词：土地流转；现状；问题；对策建议；宁国市

中图分类号 F311 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2015）03-04-07-02

宁国市是一个山区市，山多田少，素有“八山一水半分田，半分道路和庄园”之称。全市总面积为2 487km2，辖19个乡镇（街道），103个行政村，农户数8.9万户，农业人口31.2万人，常用耕地面积1.41hm2，其中水田1.12hm2。

1 土地流转现状

近年来，宁国市按照“依法、自愿、有偿”的原则，积极推进农村土地流转工作，在推动农业规模化经营上，发挥了积极的作用。截至目前，全市农村土地流转面积近0.3万hm2，占全市家庭承包经营面积的23.6%。特点主要体现在流转面积规模化（3.33hm2以上的占60%以上），流转渠道组织化（市、乡、村三级均成立土地流转服务机构，2012年6月20日挂牌成立了全省第一个城乡统一的土地产权交易市场—宁国市城乡土地交易中心），流转主体多元化（农业企业、农民合作社、家庭农场主和种养大户等），流转形式多样化（转包、转让、出租、互换、入股），流转成效显性化（实现了集约化和规模化经营，实现了转移劳动力和增收双赢，提高了土地资源的利用效益）。同时2011年以来，宁国市紧紧抓住作为全省统筹城乡土地使用制度改革试点这一契机，大胆实践、勇于创新，积极探索土地股份化流转的新形式，成立了全市首家土地股份合作社—河沥溪街道营盘土地股份合作社，建立了“土地变股权、农民当股东、收益靠分红、打工还赚钱”的土地流转新机制。目前，这一新型流转形式所流转土地面积约占总面积的5%。

2 存在主要问题

2.1 土地流转认识不到位 推进农村土地流转需要“思想先行”。思想认识的局限妨碍了土地进行规范化流转的速度。当前少数村组干部对现行土地法律法规、土地政策的理解存在片面性，认为土地流转是农民自己的事、是市场行为，政府没必要干预，于是采取放任不管、听之任之的态度，存在管理缺位的现象。同时，由于指导与监管不到位，导致部分土地流转的操作程序不规范。据了解，我市签订的书面流转合同中，不同程度地存在合同形式不规范，条款过于简单，流转双方的权、责不明确，有的流转期限甚至超过了第二轮土地承包合同的剩余期限等问题，一旦出现纠纷，很难调解。

2.2 土地流转机制不完善 土地流转与土地市场二者相辅相成、互相促进，土地流转可以促成土地市场的发育和完善，健全的土地市场能为土地流转提供规范的交易场所，使土地流转更趋合理化。虽然目前宁国市已建立起市、乡、村三级土地流转政府服务平台，城乡土地交易中心已经运行，但农村土地流转市场化运作机制还没有完全建立起来，从而制约了农村土地流转的有序进行。同时，土地流转监管机构不健全，乡镇农经机构管理体制不顺，职责不明，队伍不稳，甚至个别乡镇缺乏专业农经人员，无力对土地流转合同进行指导和管理，农民的合法权益受到损害。

2.3 土地成片规模流转较难 由于我市属于丘陵地形，绝大部分耕地还没有进行土地整理，田块高低不平、形状各异，农户的承包地块又零星分散，要流转相对集中连片的土地进行规模经营，不仅需要对现有田块进行从新整理，还需要与不同的农户进行协商，既增加了土地流转的成本，也加大了规模流转的难度。同时，随着国家各种惠农补贴政策的实施，加大了农民对土地的依赖，加之还有部分农民把土地视为生存保障的最后一道防线不愿流转，土地成片规模流转难度较大。

2.4 土地股份合作社发展后劲不足 土地股份合作社是宁国市新兴的土地承包经营权流转一种形式。但是，目前国家对土地股份合作社还没有立法，工商部门对土地股份合作社尚未开展注册登记。因此，运行状态缺乏动力，发展后劲不足。

3 对策建议

当前，宁国市正处在率先实行农业现代化的关键时期，土地流转必须坚持生态高效农业的发展方向。只有通过引导土地有序流转，盘活土地资源，促进土地适度规模经营，实现生态高效农业的示范和引领作用，才是我市发展现代农业，实现农业“规模化、标准化、科技化、生态化、休闲化、艺术化”的重要突破口。

3.1 全面完成土地确权登记颁证工作 农村土地流转的一个重要前提是明晰农村土地承包关系，明确参与流转的主体，这是确保农村土地合法有序流转应当具备的一个基本条件。土地确权将更好地推动土地流转。按照“保持稳定、依法规范、民主协商”的原则，实行“政府主导、部门参与、乡镇具体操作”的工作机制，到2015年底，全面完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，切实解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，确保承包地块、面积、合同、权属证书全面落实到户。

3.2 加强宣传培训，转变农民从业观念 要加快和促进土地流转，就要切实转变农民就业观念，降低农民对土地的依赖性。为此，必须加强政策宣传和技能培训，降低种植业在农民收入中的比重，鼓励农民从土地生产中摆脱出来从事非农产业。同时鼓励和支持长期外出或迁入城镇并有相对稳定职业或收入的农民自愿放弃或出租承包地。

3.3 引导土地有序流转 遵循“依法、自愿、有偿”的原则，让土地向种养大户、家庭农场、农民专业合作组织、农业企业集中，逐步形成连片种养的格局，让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者。同时土地流转要与发展主导产业、特色产业相结合，发挥比较优势，体现比较效益；与发展设施农业、生态农业、循环农业相结合，提高农业现代化水平和社会、生态、经济综合效益。

3.4 加强农村土地流转交易市场建设 按照国务院办公厅《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》，坚持公益性为主，公开公正规范，因地制宜，稳步推进的原则，在宁国市城乡土地交易中心的基础上，健全农村产权流转交易服务平台，建立完善农村土地流转价格评估体系、农村土地流转政策保障体系、农村土地流转监督服务体系，规范流转程序，正确引导农村土地流转。

3.5 加快土地股份合作社试点建设 在坚持农村土地“三不变”（集体所有权不变、家庭联产承包制不变、双层经营体制不变）、“三权分离”（所有权属集体、承包权属农户、经营权属使用者）的前提下，在现有开展的土地股份合作社试点的基础上，选择有条件的行政村，以村为单位，以拥有土地承包经营权的全体农户为股东组建村级土地股份合作社。通过股份合作集约式耕作、现代化管理方式，提高产值，农户则得到分红，村集体经济则也得到增强；从土地上“解放”出来的村民或就地当起了“产业工人”，或进入私企工作，或进城打工，增加收入。

3.6 创新流转模式，拓宽土地流转渠道 依托农村集体产权制度改革，借鉴一些成功经验，如“土地入股”公共建设征地模式，让农民参与征地项目的利润分配和土地升值后的利益分红；“村企合作”发展现代农业的土地流转模式，让农民获股金和工作收入，有利于维护农民的当前利益和长期利益。

3.7 开展土地经营权抵押贷款试点工作 与相关金融部门加强合作，开展土地经营权抵押贷款登记试点工作。建立土地承包经营权抵押贷款登记制度，逐步实现农村土地资源资本化，把农民大量的沉睡资产转化为能够“生钱”的资本，为发展现代农业提供资金支持。

3.8 加强新型农业经营主体培育 一是支持新型农业经营主体建设，有利于促进土地的规范流转。一个运行良好的新型农业经营主体，往往由村集体中威望较高、文化水平等方面素质相对好的人发挥积极的作用，能够产生凝聚力和向心力，将农民的意见讨论、处理、集中，同时拥有一定的话语权，能够代表农民的利益。在土地流转过程中，充分发挥主体的协商作用，更有利土地流转工作的开展。二是规范新型农业经营主体发展，侧重发挥其在提升农民素质、推广农业科技，生产农业资料以及促进农产品流通等方面的作用，有利于发挥土地流转后土地集中起来经营的效益。 （责编：徐焕斗）