我国东西扶贫协作的推进机制研究

张莉

摘 要：我国扶贫协作是动力机制、传导机制、保障机制和调整机制相互作用的动态过程。通过优化中央和东部、西部地区政府引导力量、提升市场主导力量、强化与国家战略耦合力量，构建东西扶贫协作动力机制；通过强化区域政策、财政政策和货币政策等政策传导、推动 “需求—生产—就业—收入—需求”良性循环市场传导，构建东西扶贫协作传导机制；通过完善投入、监督和考核等政策保障、完善政府组织和社会组织等组织保障、完善人才管理、激励和流动等人才保障，构建东西扶贫协作保障机制；通过产业准入、地区退出、主体地位、协作方式和扶贫模式的调整，构建东西部扶贫协作调整机制。

关键词：扶贫；东西扶贫协作；区域发展差距

中图分类号：D616 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2015）04-0046-06

20世纪80年代，邓小平提出了“两个大局”思想，其中一个大局是率先发展东部沿海地区，并要求内地服从这个大局，自此形成不平衡的区域经济发展战略。尽管这一战略推动了我国尤其是东部沿海地区经济的高速增长，西部地区则由于诸多原因而经济发展缓慢，东西部经济增长的非均衡使二者之间的发展差距逐渐扩大。虽然党中央和国务院对此出台并实施了多项政策，其中最典型的是20世纪九十年代中期提出的“东西扶贫协作”，这些政策也取得了一定的成效，但我国区域发展差距和贫困问题仍然严峻。

本文根据我国近些年发展的状况，着眼于东西扶贫协作的机制建设，试图从学术理论上构建一个以动力机制来内外推动、以传导机制来层级传导、以保障机制来保障服务、以调整机制来动态调整的东西扶贫协作推进机制。

一、东西扶贫协作的动力机制

（一）优化政府引导力量

以罗斯托为代表人物的发展经济学认为，由于不成熟的市场不足以提供一种机制，以确保私人的决策能符合社会的偏好和经济目标的最优结果，因而政府在经济的起飞阶段或落后区域的发展中应发挥中心作用。众多国家的反贫困经验证明，政府在反贫减贫上具有无可替代的优势和作用。东西扶贫协作是一项在中央政府推动下，东西部地区政府合作促进西部减贫的扶贫政策，优化中央政府和东西部地区政府的引导是促进东西扶贫协作不可或缺的外在动力。

1.中央政府。作为东西扶贫协作政策的制定者和首要推动者，中央政府可从战略和具体操作两个层面来引导和推动。在战略上，可以从落实“五位一体”现代化建设总体布局、建设全面小康社会和实现共同富裕的高度，稳定和提升东西扶贫协作在国家发展战略中的地位，在国家级规划编制和项目申报中向东西扶贫协作领域做适当倾斜。在具体操作上，可从中央层面对参与扶贫协作的双方进行激励、约束与协调，并建立行之有效的奖惩制度，以提高东西部地区扶贫和脱贫的积极性；完善信息传递与反馈机制，建立有效的监督约束机制，加强对东西部地区政府的监督约束；建立常规的协调机制，对东西部地区政府在扶贫协作过程中的分歧进行协调。

2.东部地区政府。继续保持和提升对西部地区的财政援助；加大招商引资的帮扶力度，在产业转移和产业链延伸中优先考虑西部落后地区，组织、动员和鼓励东部地区企业和各种社会力量参与东西扶贫协作，增强西部落后地区发展的内在动力；在扶贫项目和扶贫资金的具体实施中，加大对财政专项扶贫资金的管理，并加强与当地政府的沟通与合作，力求扶贫项目和资金向贫困地区和贫困人口聚焦，实现精准扶贫。

3.西部地区政府。把东西扶贫协作纳入本地区域经济发展的整体规划，加强与东部地区政府的沟通和协调，提高在东西扶贫协作中的主动性和话语权；加快本地基础设施建设和相关领域的体制机制改革，优化本地的市场环境，通过税收、金融等优惠政策支持为承接东部地区产业转移和项目落地创造良好条件；加强本地项目、援建项目和东部援助项目的对接，协调人口、资源与环境的关系，推动经济和社会同步发展；规范并开展贫困状况调查和建档立卡工作，实现贫困人口的精确识别与贫困信息的精确管理，为扶贫协作中实现精准扶贫打好基础。

（二）提升市场主导力量

新制度经济学者认为，以微观经济主体的自主性为基石的经济体系是最有效的，微观层次的创新能力和活力是经济持续发展的唯一支撑力。东西扶贫协作也应以此为着眼点，通过提升市场的主导力量来激发扶贫协作的内在动力和发展活力，实现扶贫协作的可持续发展。

1.壮大市场主体。坚持把国有企业作为东西扶贫协作企业的基础力量，依托国有企业与政府的紧密关系，鼓励其在东西部地区间开展兼并、重组和整合，使东西部地区共享公有制经济的收益与优越性；坚持把民营企业作为东西扶贫协作企业的骨干力量，依托其与市场的紧密关系，鼓励其在东西部地区间开展资源开发、整合与提升，加快提高西部落后地区的经济活跃度；坚持把合资企业作为东西扶贫协作的补充力量，依托其与先进生产力的紧密关系，鼓励其在东西部地区间开展产业链条延伸与产业环节布局，加快提高西部落后地区的经济开发度。

2.提高经济效益。按照非禁即可的原则，扩大面向东西扶贫协作企业开放的产业领域和经济空间。通过简化行政审批程序、建立服务平台、优化政府服务，同时加快基础设施配套建设，降低东西扶贫协作企业的外部成本；加大东部地区政府补贴力度，增强西部地区政府税费优惠力度，分担东西扶贫协作企业的运行成本；通过加快生产要素市场建设，促进土地流转、人力资源开发和金融要素的规模集聚与合理配置，分担并降低企业的交易成本。

3.推动互利共赢。通过企业利润增加促进西部地区政府的税收增长，以产业的自生与自主发展为当地政府职能转变与体制机制创新创造条件，推动企业与政府的互利共赢；通过企业就业创造促进西部地区居民收入提升，以企业生产方法的改进促进当地居民生活方式的转变与社会生态方向的优化，推动西部地区经济与社会的互利共赢；通过东西部政府合作引导东西部企业协作，以东西部地区间要素禀赋和产业的互补促进东西协同发展，推动东部与西部互利共赢。

（三）强化战略耦合力量

发展战略学认为，转移、扩散和开放是经济社会发展的三大规律性路径。作为国家发展战略体系的重要组成部分，东西扶贫协作与其他战略的耦合性并不强，有必要加强与“五位一体”总体布局、西部大开发、丝绸之路经济带建设等国家发展战略的协作、互补与耦合。

我国东西扶贫协作发展动力机制结构见图1。

1.“五位一体”总体布局。党的十八大提出了中国特色社会主义事业经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设的“五位一体”总体布局。东西扶贫协作要围绕“五位一体”总体布局开展，也就是坚持以经济建设为根本，通过产业协作促进就业创造、民生改善和经济发展；坚持以政治建设为保证，通过行政体制机制改革促进政府职能转变和行政效率提升；坚持以文化建设为灵魂，通过基础教育巩固促进人力资源开发和国民素质提升；坚持以社会建设为条件，通过基础设施改进和公共服务完善促进社会环境提升；坚持以生态文明建设为基础，通过科学生产方式和文明生活方式促进生态环境改善。

2.西部大开发战略。历经十余年的实施，西部大开发战略已进入新的发展阶段。作为同样以促进西部地区发展为目标的国家战略，东西扶贫协作的实施要与西部大开发战略形成领域互补和政策共享的协调关系。也就是在西部大开发更加注重先进地区重点突破的同时坚持落后地区的扶持帮扶，在西部大开发推动产业结构转向多元高端的同时坚持基础产业和环节的扶持帮扶，在西部大开发推动传统资源和新能源开发并重的同时坚持就业的创造与资源补偿机制的落实，在西部大开发更加注重对外开放全面性的同时坚持对内开放与对外开放的紧密结合。

3.丝绸之路经济带。丝绸之路经济带建设已经成为我国区域经济发展与对外开放事业的重大战略。从发展现状看，丝绸之路经济带呈现显著的“两边高、中间低”特征，中国中西部地区的落后发展与东端亚太经济圈和西段欧洲经济圈的领先发展形成鲜明对比。加快中西部地区特别是西部落后地区的发展，既是丝绸之路经济带建设的目的，也是丝绸之路经济带建设的需要。东西扶贫协作的开展，要充分依托西部落后地区在亚太经济圈与欧洲经济圈的道路联通、贸易畅通与政策沟通中的重要地位，借助交通和物流大通道的开辟与贸易和投资的便利化促进更大范围扶贫协作的开展。

二、 东西扶贫协作的传导机制

（一）政策传导

东西扶贫协作的战略目标是促进西部地区的脱贫与发展，从而缩小区域差距，应通过区域政策、财政政策和货币政策的配合与传导来实现整个东西扶贫协作战略效果的提升。

1.区域政策。通过中央政府和西部地区政府生产力布局向西部落后地区的倾斜，中央政府和东部地区政府转移支付向西部落后地区的加强，以政府主导项目和政府财政资金为中心，带动以企业为载体的社会资本、中高端人力资源和科技要素向西部落后地区的集聚。同时，通过行政和市场体制机制先行先试权，特别是东部地区先行先试政策成果优先推广权的赋予，推动西部落后地区行政与市场运行效率的提升。

2.财政政策。通过税费减免和政府补贴的规模扩大、结构优化与方式创新，降低东西扶贫协作企业与项目的经济成本。允许东部地区参与东西扶贫协作企业享受东部与西部地区的双重财政优惠，提高其参与东西扶贫协作的经济收益，并通过中央、东部和西部地区政府三方财政投入结构的强化，加快西部落后地区基础设施与民生项目建设，以基础设施完善和社会先行发展支撑引领企业与产业发展。

3.货币政策。一方面，尝试通过中央和东部地区政府的担保，在中央政府债券和地方政府政府债券的基础上由对口支援东西部地方政府联合发行东西扶贫协作专项债券，为东西扶贫协作企业和项目筹集建设资金。另一方面，面向东西扶贫协作领域，优先开展利率市场化和存款准备金与再贴现率的差异化，促进金融要素向西部落后地区集聚，鼓励金融产品创新（参见图2）。

（二）市场传导

凯恩斯主义宏观经济学认为，有效需求是经济社会发展的首要推动力，而消费、投资、政府购买和净出口是有效需求的核心组成部分。

我国东西扶贫协作发展传导机制结构见图3。

1. 以市场需求促进企业生产。促进西部地区市场需求潜力的加快释放，有效促进东西扶贫协作企业的生产和产业的发展。投资需求方面，东部地区正经历从投资驱动到消费驱动的转变阶段，企业投资增长有放缓趋势，而西部落后地区仍处于投资驱动阶段，企业投资需求巨大；消费需求方面，东部地区的生活消费品市场饱和度水平较高，而西部落后地区的生活消费品需求由于受收入增长缓慢限制还具有很大的潜力；政府需求方面，东部地区的基础设施与公共服务建设已经进入优化阶段，而西部落后地区的基础设施与公共服务建设仍处于起步阶段。

2. 以企业生产促进就业创造。在东西部地区间产业转移与产业链条延伸的背景下，劳动密集型产业和劳动密集型环节由东部地区向西部地区的转移与布局是东西扶贫协作中产业协作的重要依托。与中部和东部地区相比，西部地区劳动力的数量与质量都不占优势，但比资本、技术、信息等方面的劣势要小，因而劳动密集型企业在东西扶贫协作企业中的比重一直处于较高水平。同时，比重逐渐提升的资本密集型企业与技术密集型企业虽然自身创造的就业不多，但相对于西部落后地区不大的劳动人口总量而言，与上下游企业创造的就业规模也不算小。从现状和发展趋势看，东西扶贫协作企业为西部落后地区创造的就业机会将不断扩大。

3.以就业创造促进收入提升。与全国平均水平和东部地区总体水平相比，西部地区的收入水平还很落后。由于人均收入水平基数低，因而由东西扶贫协作企业的就业创造提供的收入对西部落后地区居民收入增长的促进作用十分显著。劳动性收入方面，通过向东西扶贫协作企业提供劳动供给，西部落后地区居民可以获得较为稳定的非农收入，促进生活质量的改善；财产性收入方面，通过向东西扶贫协作企业提供土地供给，西部落后地区居民可以获得较为稳定的非劳动收入，促进收入结构的优化；转移性收入方面，通过东西扶贫协作企业为员工缴纳的社会保险，以及地方政府随着东西部扶贫企业缴纳税收的增加而扩大的转移支付，西部落后地区居民可以获得较为稳定的社会收入。

4.以收入提升促进市场需求。在边际消费倾向递减规律的作用下，低收入人群的收入增长对消费需求的促进作用最为显著。随着西部落后地区居民收入的提升，西部落后地区的消费需求将得到有效释放，并带动投资需求与政府需求的梯次释放。在从总体小康向全面小康迈进过程中，随着生存性、自生消费的满足和恩格尔系数逐渐降低，西部落后地区改善性、派生消费的需求将呈加速增长势头。医疗、教育、文化休闲方面的需求扩张将带动企业投资需求的增长，进而带动基础设施建设、公共服务完善等政府购买需求的扩张，形成“需求—生产—就业—收入—需求”的良性循环。

三、东西扶贫协作的保障机制

作为一项反贫困战略，东西扶贫协作展开和目标的实现还需要与其相匹配的政策、组织和人才为保障。相关政策是东西扶贫协作实施指导战略的中间环节，是扶贫协作行动中的规范性机制，组织和人才则是实现反贫困既定目标、贯彻执行反贫困政策的依托和保障。

（一）政策保障

1.投入政策。针对西部地区的贫困规模和贫困特点，参与东西扶贫协作的各级政府应加大投入力度和明确投入取向。投入力度方面，中央政府要加大对西部贫困地区跨区域重大基础设施建设和经济协作的支持，加强生态保护和基本公共服务的投入力度，东西部地区要根据自身经济发展状况特别是财政收入增长率，逐渐增加对落后地区的财政投入数额和比重。投入取向方面，中央政府和东西部地区政府要坚持“雨露计划”和扶贫小额贷款的发放，对贫困地区未能升学的初高中毕业生继续采取发放贴息贷款或生活补助等方式，帮助其通过职业技能教育实现“拔穷根”；对没有外出就业、年龄偏大、有一定技能又有创业意愿的贫困户给予扶贫小额贴息贷款，帮助其“穷换业”；给予贫困女性更多的关注，对女性提供专项的扶贫援助。

2.监督政策。中央政府要加强对东部地区政府和西部地区政府的监督约束，通过行之有效的奖惩机制的设置，提高双方参与扶贫协作的积极性。地方政府要加强对扶贫部门工作人员的监督约束，完善内控制度，研究建立县以上的扶贫资金和项目信息的披露制度，完善县以下的扶贫对象、扶贫项目公告公示制度，保证扶贫资金和项目在阳光下运行；加强外部监管，加大扶贫资金、项目的审计、监督和检查力度，进一步发挥社会监督作用。

3.考核政策。要通过涵盖经济、政治、社会、文化和生态五方面的东西扶贫协作考核标准体系的建立与实施，以量化与非量化标准的测度与衡量，规范、激励和约束东部地区政府和西部地区政府相关工作的开展。要改革贫困县考核机制，从以考核GDP为主向以考核扶贫开发成效为主转变，把提高贫困人口生活水平和减少贫困人口数量作为主要指标，引导贫困地区政府把工作重点放在扶贫开发上。

（二）组织保障

1.政府组织。整合与强化中央政府对东西扶贫协作的组织领导力量，在坚持多部门齐抓共管西部地区扶贫工作的基础上，建立更高级别的西部地区扶贫工作领导机构，协调各部门与各项工作的关系，坚持东西扶贫协作在西部地区扶贫工作中的重要地位，弥补西部自身扶贫乏力与中央扶贫单方投入的不足。

2.社会组织。加强东西扶贫协作领域专项社会组织的建设，以整合扶贫资源、协调主体关系、维护整体利益为导向，以国际性、全国性和区域性的非政府组织、学术团体、基金会、行业协会、群众团体等竞争性和公益性非营利性组织为重点，以推动东西扶贫协作为目标，以常设机构、固定人员和定期工作为依托，以制度化组织结构与普遍性行为规范为保障，构建开放的物资、人才、信息交流平台与社会协调系统。

（三）人才保障

1.人才管理。全面建立东西扶贫协作人才的考核奖惩制度和管理制度，加大西部落后地区人才服务平台建设力度，为参与东西扶贫协作的各类人才提供优质公共服务。

2.人才激励。对进行扶贫协作的政府工作人员和其他参与东西扶贫协作的各类人才，在福利薪酬待遇、职务、职称等方面加大倾斜力度。健全东西扶贫协作优秀人才信息库，开展各个层面的优秀人才表彰活动，提高县级拔尖人才待遇，切实发挥不同层面的人才作用。

3.人才流动。完善东西扶贫协作人才流动管理办法，建立中央与地方之间、东西部地区之间、东部地区与西部地区内部的人才交流机制，并在规划、科技、教育、卫生等系统先行先试。推动大学生村官、特岗教师、科技特派专员在东西部地区的轮岗和交流，引导高校毕业生流向东西扶贫协作的基层就业和服务。

四、东西扶贫协作的调整机制

随着我国经济与社会发展，贫困、反贫困都呈现了新的变化，东西扶贫协作应通过各方面调整机制的创新来适应新情况、新变化。

（一）产业准入调整

严格实施产业准入制度，以产业负面清单的制定推动西部落后地区原有产业和东西扶贫协作早期引进产业的优化升级。严格禁止危害生态安全的高消耗、高污染产业和落后产能进入西部贫困地区的产业领域，禁止企业进入西部地区开发限制区域。严格控制过剩产业与市场饱和产品的生产向西部贫困地区转移，促进生产环节与销售环节的衔接，保证东西扶贫协作生产的经济效益。

（二）地区退出调整

适时推广受援地退出制度，通过地区经济社会自生能力考核评价指标体系的设置，将达到一定标准的西部落后地区受援地调整出东西扶贫协作的重点援助范围。在扩大东西扶贫协作受惠范围的同时，可以在一定程度上纠正“抢戴贫困帽”倾向，提高东西扶贫协作的运行效率。

（三）主体地位调整

随着我国经济体制改革的全面深化，市场的地位和作用将越来越大，东西扶贫协作应着力推动从当前“政府—企业—社会力量”到“企业—社会力量—政府”的东西扶贫协作主体格局调整。顺应区域经济合作与一体化趋势，中央政府在东西扶贫协作中的作用退位于战略指导，提升东部和西部地区政府开展扶贫协作的主动性和积极性。充分发挥市场机制在东西扶贫协作中的决定性作用，使企业尽快成为东西扶贫协作的核心主体，构建以国有企业为基础、以民营企业为骨干、以合资企业为补充的东西扶贫协作企业格局。提升非政府组织、群众团体等社会力量在东西扶贫协作中的主体作用，推动社会参与机制的创新，使社会各界成长为政府引导与市场主导之间的纽带和桥梁。

（四）协作方式调整

中央政府一直提倡在东西部地区比较优势的基础上通过加强双方的经济技术协作来实现扶贫开发的目的。但长期以来，东西扶贫协作都表现为扶贫有余而协作不足，单向支援比较明显而互惠互利不足，长此以往必然损害东部地区参与扶贫的主动性和积极性。从比较优势上看，东部具有资金、人才和管理的优势，而西部地区具有资源、能源和廉价劳动力的优势，东西扶贫协作双方应以政府为引导、企业为载体，充分利用二者的比较优势，建立横向的经济联系，展开多方面、多层次的合作，实现互利互惠、共同发展，从而促进东西扶贫协作的可持续发展。

（五）扶贫模式调整

长期以来，东部地区在对口帮扶西部贫困地区过程中，对“输血”与“造血”的关系把握不足，重视通过各种资源的投入加大对贫困地区的“输血”，忽视对贫困地区和贫困农民自身“造血”能力的培养，由此导致一些贫困地区和贫困农户脱贫的积极性和主观能动性不强。提高贫困地区和贫困人口自身脱贫的主动性和积极性是提高扶贫协作效率的重要方式，因而在进一步的东西扶贫协作中把握好“输血”和“造血”的关系。在加大各级对扶贫开发支持力度的同时，要通过建立约束与退出机制、媒体宣传以及政府鼓励等各种方式充分调动贫困地区和贫困群众的主动性、积极性，并通过产业培育、人才培养、就业创造等方式挖掘内部发展潜力、激发内生发展动力，在“输血”的基础上不断增强“造血”能力。

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