我国“简政强镇”事权改革研究的反思与展望

杨丹　徐继敏

摘 要：“简政强镇”事权改革促进基层政府从“管控型”政府向“服务型”政府转型，推动我国全面深化改革。事权改革涵盖国家权力重构和乡镇职能转变，反映了社会对基层政府治理能力和基层治理体系的需求。国内学者深入剖析“简政强镇”改革，集中对事权改革的根本目的、重点领域、改革突破、规范形态等进行研究，但仍然存在重复研究现象突出、共性研究不足和缺乏法学研究视角等问题。推进“简政强镇”事权改革离不开理论支持，通过对现有文献进行及时梳理，试图为事权改革实践创新和突破提供理论支撑。

关键词：简政强镇；乡镇治理；乡镇改革；简政放权；事权改革

中图分类号：D63 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2015）04-0003-08

继党的十八届三中全会提出“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”①之后，十八届四中全会做出全面推进依法治国的战略部署，要求“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”。“简政强镇”事权改革从正面回应了全面深化改革的要求，切实转变地方改革理念，加快推进乡镇改革的法治化进程。加快推进的乡镇城镇化②和日益增长的公众参与诉求导致乡镇政府以“管控”为目的的行政执法很难契合社会依法治理的要求，同时，基层政府责、权、利的不对等配置致使基层政府治理能力缺乏。吴理财从国家整合③的角度提出乡镇改革是一场从“汲取式整合”向“供给式整合”转型的地方改革，改革所要实现的核心内容是为农民和农村社会提供更好的公共服务[1]。显然，“简政强镇”事权改革不再单纯地关注国家权力在体制内的调整与流转，更强调社会参与基层治理、促进乡镇服务型政府的成功转型。目前学术界对“简政强镇”事权改革的研究主要表现在以下四个方面，即事权改革的根本目的、重点领域、突破途径和规范形态。笔者通过对已有文献的梳理与总结，试图为依法推进“简政强镇”事权改革提供理论支撑与研究新视角。

一、从“管控”到“治理”：我国事权改革的根本目的

“简政强镇”事权改革为缓解乡镇政府行政权力“过小”与事权范围“过大”这一直接冲突，通过授权、委托执法、机构下沉等方式拓宽乡镇政府权力运行边界，以满足中小城镇的经济社会发展需求。形式上国家权力下沉增加了基层政权的管控实权，实际上逐渐调整改革步伐，促进从“管控”到“治理” 的转变，吸收政府、社会、市场、公民个人以及社会组织等多元主体的参与，更应聚焦于“治理”引起的多元化主体定位、公共事务管理模式的转变以及职能边界的划分。董娟指出我国基层社区治理出现内卷化、碎片化等问题，原因在于国家政权下的基层治理的确存在角色和功能上的错位、缺位、移位现象，应当明确中央政府职能，加大纵向分权，并通过立法变革给地方政府松绑，切实转变基层政府职能与定位[2]。乡镇改革已经从过去单纯强调政府服务职能的实现逐渐过渡到政府“简政放权”和多元主体共治格局的推进。学界关于当下推行的“简政强镇”事权改革主要从以下三个方面来阐述为什么要进行放权，以及改革将去向何处。

第一，事权改革的历史经验。张新光将新时期乡镇改革分为四个阶段：“1980年至1985年的‘社改乡和‘乡政村治体制建立；1986年至1989年的‘撤并乡镇和推行‘村民自治；1990年至1997年的县乡综合改革试点和建立健全农业社会化服务体系；1998年至今的农村税费改革和乡镇管理体制创新”[3]。李水金对乡镇改革的模式进行分析和归纳，提出乡镇改革的五种模式，即“撤并乡镇”、“三办一所”、“综合配套”、“强镇扩权”和“大部制”改革模式[4]。尽管每一轮乡镇改革取得了阶段性成果，但遗留下的制度弊端仍然反映出：乡镇改革是一个综合且复杂的过程，实践缺乏统一的指导思想和制度设计，着眼于缓解时下的体制困境，忽视了改革的可预期性和延续性。有学者将“撤社建乡”下的简政放权和城镇化进程中的强镇扩权对比分析，认为两个阶段的乡镇改革重点均表现为县权下放，但21世纪推进的“强镇扩权”制度化程度更高，规范性文件层次更高[5]。将乡镇改革上升到中央宏观调控的层面，彰显了我国逐步推进全面深化改革的历史必然性，力求更高效地实现基层政府的转型。然而，规范性文件推动的事权改革仍属于政策导向型，忽略了改革与立法进程的有力衔接，与全面推进依法治国存在差距。在比较研究方面，孙召鹏选取美国、日本和德国的基层组织改革与治理实践经验进行分析，总结了乡镇自治、社会组织参与和公共服务职能等若干成功经验，并指出在新型城镇化建设语境下，对“乡镇发展模式、治理手段及改革都提出了更高的要求”[6]。也有学者在梳理了美国、法国等国家的乡镇建制特点和我国自西汉至民国年间乡镇规模变迁史的基础上，提出乡镇改革应具备“整体性、全面性、系统性、科学性的制度设计和强有力的法律保障”[7]。通过对乡镇改革历史经验的梳理与总结，为新一轮“简政强镇”事权改革实践提供参照性资源，有利于深化地方改革随时调整改革的步伐与方向。

第二，事权改革的内推动力。2010年广东省颁布《关于简政强镇事权改革的指导意见》，要求“纵向放权”和“横向放权”并举，以应对社会转型与城镇化进程中的各种矛盾与冲突，促进基层经济社会的发展。政府推动事权改革形式上的动力来源与依据表现为中央宏观政策与地方规范性文件，而市场经济发展的高速、国家政权结构的低效与传统管理体制的阻滞等因素共同推动了新一轮乡镇改革。学界普遍达成共识，认为事权改革的迫切要求在于改变乡镇政府的“权力小、责任大、能力弱”的基本现状[8]。张晓峰将我国改革开放以来的乡镇改革界定为“市场化导向的分权式”改革，从家庭联产承包制到农村集体经济组织自主权的确认，再到“三农”问题的解决，折射出乡镇改革与市场经济的发展总是能保持步调一致[9]。有学者认为，乡镇经济社会发展是乡镇体制改革的原动力，乡镇体制必须与其适应，重构县乡关系，推进纵向结构扁平化，不断提高放权的制度化水平[5]。

魏治勋从国家治理的角度，揭示当代世界各国在面对主要矛盾时，都存在“国家构建的失败或者不够成功、不再成功”[10]的现象。国家政权组织的效率低下，会进一步削弱基层政府的治理能力和执行力，并致使公众撤回对基层政府的认同。为解决基层治理困境，中央层面积极推动乡镇改革以重构国家政权组织并保证其治理的制度化、高效化与科学化。对“简政强镇”事权改革的内推动力进行研究与论证，有助于明确事权改革的实践意义，并能及时规范改革具体机制与措施。

第三，事权改革的目的。“简政强镇”事权改革涵盖了县政、乡政两级政权的调整，同时牵涉两级政府组织机构、人员、财权以及职能的重新调整，从宏观层面上明确改革的基本目标和根本目的是事权改革的首要前提，以保证改革方向的正确性。樊继达采用实证分析的方法对广东顺德区进行样本分析，认为建立“能够满足民众公共需求的服务型政府”是事权改革的根本出发点，基本要求是“小政府、大社会”，并充分发挥社会组织和市场中介的作用[11]。徐勇从税费改革的视角论证，“服务下乡”是政府职能向公共服务转变过程中国家政权向基层渗透的一种表现形式，但不同于“官办”性质的服务，其主张采用政府购买服务，将竞争机制引入公共服务[12]。事权改革应将建设服务型政府作为指导思想，促进乡镇政府实现公共服务职能，保证我国乡镇改革推进政府职能转变的延续性与期待性。徐仁璋在概括我国乡政困境的基础上，对比分析取消与保留乡镇建制的两种观点，主张乡镇自治，理由阐述如下：“一是乡镇自治在1949年以前有悠久传统；二是可以迅速理清县乡关系；三是有利于乡镇体制改革的发展。从现代社会法治化、民主化的发展进程来看，不断扩大农村社区自治体的规模是一个世界性的趋势，实现乡镇自治，在理论与实践上都具有可行性。”[13]于建嵘从基层政权合法性要求的视角，认为乡镇应当实行自治型治理，“即国家通过强制性的法律预期方式，将基本的社会规范和目标确定下来，社区在法律框架内进行广泛的自治”[14]。乡镇改革应当顺应“乡村市场经济的发展，以及传统权力文化向现代权利文化的转变”[15]（p.438），促使国家政权逐渐从乡村社会退出。因此，实现乡镇自治就应该成为改革重要目标。学界对乡镇改革目的的探讨集中于服务型政府、治理型政府和乡镇自治体等方面，有助于乡镇改革路线在理论与实践方面趋于一致，并逐渐与全球治理趋势接轨。

乡镇的历史经验、内推动力和根本目的表明，我国乡镇改革的走向在于逐渐推进基层政府从“管控”向“治理”的转型，为推进“简政强镇”事权改革提供理论基础和方法指导。全球治理趋势下的乡镇改革，不仅涉及职能转变的问题，更应该将多元共治的理念贯穿至整个事权改革。

二、权责划分：我国事权改革的重点领域

“自上而下”的单向压力型体制和政府决策主导的改革机制已将我国乡镇改革推入瓶颈时期，如不及时打破传统理念与指导框架下的僵局，地方改革将会陷入“一放则乱、一乱则收”的恶性循环。为达至国家、社会、市场三方和谐共治，必须正面回应现存体制问题，以期将事权改革与乡镇治理转型推到新高度。

第一，行政体制内的行政分权研究。学界的基本共识是体制内分权主要指国家权力的纵向分工，包括乡镇政权与村民自治权限划分、县乡权力架构和省县乡三级政府职能界定等。李学玲在后农业税语境下把乡村治理理解为“国家权力和农村社区公共权力在乡村地域中的配置、合作、互动及其变化”，面临的制度困境为“鸟笼型村民自治”④下两委关系示范、县乡“压力型行政体制”下乡村关系扭曲和财政运转困难，并据此提出以解构县乡“压力型体制”、推行乡镇自治和变革乡镇机构设置与政府职能为主体的破解思路。叶贵仁以实证研究为基础揭示了事权改革是“上下级权力、利益和职能的调整过程，充分体现了地方政府内部治理机制的优化与调整”[16]，通过改革初步实现机构职能重组、公共资源配置权下移、构建区镇村一体化的公共服务平台。覃道明从农村综合改革出发，认为乡镇改革“不能局限在乡镇层面，而应定位为‘农村基层政府层面”，乡政问题的根源是县政和政府问题，因此首先应当理清县政和乡政的关系[17]。

此外，事权改革同样涉及乡镇机构与编制的大幅度调整，国家政权组织与机构设置总是与国家权力的配备在历次乡镇改革中共同推进。从20世纪80年代的撤社建乡到“撤并乡镇”，再到缩减机构、大部制改革，以及当下的“简政强镇”事权改革，乡镇的数量增减、“三站八所”的建立、“一站式服务”以及人员编制的调整，无一不体现国家权力在乡村社会领域的调整。吕德文采取基层调研的方式对某县某乡的乡镇干部予以统计分析，认为改革不仅改变了基层政府组织，同时也促使基层治理格局的变化[18]。这些研究进一步揭示了传统行政管理体制存在的弊端，积极探索解决机制，以体现事权改革对于优化国家权力结构和政权组织的积极意义。

第二，公共参与下的简政放权研究。“简政强镇”事权改革要求“加大向社会和市场的简政放权力度，降低市场准入门槛，减少行政审批和行政许可事项，有条件的尽可能转为登记备案制”[19]，其所蕴含的“双向简政”包括“上级政府对镇级政府减少行政审批权限纵向简政的意思，也有向社会放权横向简政的含义”⑤。刘玉蓉对放权进行剖析，认为其应当和政府职能保持一致，有必要“厘清政府、市场、社会三者的关系，明确政府的权力边界，还权于市场，还权于社会”[20]。将政府、市场、社会纳入事权改革是对历次乡镇改革的创新与突破，扩大改革参与主体的范围，并对“分权”进行重新定义，以推进地方治理模式的转型。地方治理并不要求所有成员采取一致行动，而是期望不同成员的不同表现，进而解决公共问题，并接受公共苛责。徐继敏对我国地方行政体制改革进行梳理，认为公众导向型体制才是满足公众诉求的，并建议基层自治和非政府组织参与治理，这样乡镇“自然就拥有了管理本辖区事务的权力，也能广泛吸收社会公众参与管理”[21]。姜晓萍从社会治理创新的视角切入，提出社会治理的三个基本特征：实现国家权力向社会的回归；主体趋于多元化；以合作与协商为治理方式，并认为公共治理应当是多元协同治理机制，共享资源，各方受益[22]。事权改革逐渐趋向对我国基层治理模式的探索，不仅要求对治理内涵、治理理念的反思，还希冀通过改革推动乡村经济社会的发展和促进地方治理体系的构筑。

可以预见的是，在全球化治理和国家治理体系加快推进的背景下，“简政强镇”事权改革从单纯改革逐渐趋向基层治理模式的探索，是符合我国基层社会发展要求和公民公共诉求的。通过对现有研究的剖析，传统行政体制的变革、国家权力重构及社会治理仍然会是事权改革研究的重点领域。

三、“点面式”改革向“多维式”改革转型：乡镇改革的突破口

加快推进深化改革要求“简政强镇”事权改革从传统模式向现代模式过渡。近三十年的乡镇改革，以政策号召与执行为出发点，以解决维稳政治与乡村政治之间的冲突为落脚点，以自上而下的单向政策推动为主要手段，涵盖了乡镇机构整合、财权与事权配置调整、公共服务职能塑造等多方面的内容。

“点面式”改革是多年乡镇改革的基本模式，但此种模式只能暂时缓解时下群体性事件、自然灾害事件以及突发性应急事件与基层政府治理能力之间的冲突[23]。随着深化改革决定的提出，保障地方改革的整体性与协同性是事权改革的基本步调，以期实现基层社会合作与共治的长远局面。为避免地方改革的循环与重复，从“点面式”改革到“多维式”改革也是近几年学者探讨和研究的重点。

第一，乡镇多角度改革研究。对乡镇人、财、物进行多角度整合与优化是乡镇改革的主要内容，为乡镇改革的转型奠定了实践基础。随着改革的深入推进以及公众对此寄予更多期望，乡镇进行全方位调整成为地方改革的重要组成部分。一是作为我国乡镇改革发端的机构改革，始于1985年中共中央、国务院《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，随后“三办一所”、“综合配套”改革等铺展开来。徐继敏认为大部制改革推进了政府机构的扁平化，对于理顺中央与地方及地方各级政府之间的关系、推进地方政府职能转变以及实现地方政府治理方式的转变具有重要价值，主张由省级政府确定比较统一的大部制改革，以推动市、县和乡镇的机构改革[24]。张新光认为，我国乡镇的建制是由多种因素共同所用的结果，尤其在政府体制创新和市场经济体制建立的语境下，乡镇机构的调整更应该与政府职能转变与经济社会发展现状相适应，单谈机构精简是很难解决现实困境的[7]。二是“乡财县管”促进了农业税费的彻底废除，并巩固了地方财税体制改革的成果。然而，这打破了我国管理体制上财政权与事权协调配置的格局，削弱了乡镇政府的行政管理和公共服务能力，使乡镇政府陷入权力架空的困境。吴理财指出税费改革后我国基层由“单边治理”向“双边治理”、“多元治理”、“间接治理”和“依据法律治理”转变，但这种治理模式是离不开权力资源、经济资源和社会资源的综合配置的[25]。财政实力是保障政府运营的基础条件之一，减少乡镇政府的财政来源，使之成为纯粹的政策执行者与代理人，政府治理能力下降，地方基层治理水平很难提高。因此，乡镇财政体制改革值得反思。三是权力下放和职能转变成为改革的主要内容和目标。继机构改革与财政体制改革后，乡镇改革坚持“能放则放，毫无保留”的原则，将县级政府权力尽可能多地下放至乡镇政府，以适应乡镇经济社会发展要求，为基层政府职能转变提供权力保障。叶贵仁梳理了广东顺德区的“简政放权”改革，2010年将区级行政审批、征收、处罚等8大类行政管理事项中的3197项下放给了镇（街），同时推行行政审批制度改革、农村综合改革和社会管理改革，试图理顺区镇两级政府权责、优化镇人力资源配置和深化社会管理体制改革[26]。李水金阐释了“扩权强镇”改革的基本措施和主要领域，分析其中的经济成本、政治成本和相应风险，并主张从国家公共职能的角度重新定位基层政府以规避行政国家带来的种种弊端，但应对地方政府的扩权之风秉持审慎态度，促使乡镇改革逐渐从量变向质变转换[27]。

第二，简政强镇事权改革与其他地方改革的互动研究。内部的多维考量保证了乡镇改革的全面性或活力性，同时外部因素的相互作用因素亦形成乡镇改革持续性与有效性的促进力量。简政强镇改革与县政改革、省直管县改革形成多维互动关系，促进地方政府之间、政府与市场之间的事权划分，保证了地方改革的整体性与协同性。

一是县乡协同改革应视作乡镇改革的出路所在。贾晋认为我国乡镇改革是被动型压力体制下的机构精简与权力整合，并未触碰深层次的制度困境，即国家对乡村资源的汲取理念与行为并未扭转，以及政治体制改革落后于经济体制改革。应清楚地认识到，只有县乡联动改革与参与式民主治理才能积极有效地推动乡镇改革完成，“联动设计县、乡镇基层政权体制和村组民主自治组织的整体改革方案”，“科学构建基层政权组织与民主自治组织间的关系”[28]。王彦智从“协同政府”和“整体政府”的角度出发，肯定了县政改革的先导性作用，促进乡镇改革中部门与层级之间的整合与协调[29]。

二是“省直管县”改革能够减少行政层级，促进地方各级政府之间的财政流通，尤其是省级政府向县级政府的审批与财政转移支付，有利于县域经济，并促进乡镇的基层建设。贾晋认为，计划经济背景下产生的“市管县”体制是造成乡镇改革难以有效突破制度困境的关键因素之一，而“省直管县”改革优化了乡镇改革的制度环境，不仅缓解了县级财政压力，还增强了县级政府审批权，为乡镇权责不均衡创造了改革机遇，并改变了省级以下政府间公共权力和财政资源的配置格局[30]。因此，置身于“省直管县”体制内的乡镇改革，正确思路应该是：省级政府将权力下放到县级政府，“在规范县级政府的财权事权后，明确乡镇政府的事权，县级政府以此为依据下放相应的财权与之相匹配”[31]。换言之，“省直管县”改革不仅能理清省、县、乡镇的职责与权限，更能明确乡镇改革的基本方向与目标，促进基层政府的权力配置。

以上对乡镇改革模式的梳理、总结与剖析，把握了三十年的乡镇改革发展方向与趋势，加之深化改革决定对改革的统筹性安排与规划，各地为政的地方改革将逐步趋于一致性，成为有机的互补成分。可以预见的是，过去单向性的改革思维将被逐步摒弃，转向融合了政府、市场、社会等多元主体的多向性、多维性地方改革。

四、 事权改革的法治化建构：乡镇改革的规范形态

政策发挥着推动改革和调整多元主体参与改革的重要作用，其灵活性与适应性是契合改革发展的基本趋势与要求的。然而，随着我国法治化进程的推进，政策推动型的乡镇改革也逐渐暴露其弊端，比如改革决策、改革方式、行政救济责任主体等合法性问题，需要以法治化手段规范乡镇改革。同时，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求改革决策与立法保持一致，以保证地方改革成果的稳定性与持续性。其中，对乡镇法律定位、事权改革合法性、监督机制法律化等为代表的规范化研究仍然是当前研究的重点与难点。

第一，乡镇法律定位的探索性研究。尽管不少学者主张取消乡镇建制，将其作为基层自治体才能更好地发挥乡镇的社会治理作用，但《宪法》第30条规定：“县、自治县分为乡、民族乡、镇”，以宪法法律的形式确认了乡镇作为基层国家政权的法律地位。国家权力进一步下放到乡镇一级，使得职权本被弱化的乡镇政府成为基层治理的主导主体。即便存废之争一直存在，但保留并重新进行法律定位以保证基层改革稳定推进已成为主流共识。柳亮强调了乡镇政府的地位与职能，尤其对于农村社会的改革、农村市场的形成以及农村民主政治的建设具有不可替代的作用，同时也能弥补市场缺陷承担市场、企业和个人无法提供的公共服务职能[32]。张新光对我国乡镇行政管理体制的历史进行梳理，认为“乡镇”作为我国宪法规定的一种基层行政建制，“应当保持其行政地域的完整性，人口规模的适度性，管理层级的有序性，职能定位的科学性，机构设置的合理性，人员编制的法律约束性，政权名称的固定性和政府运作程序的规范性”[33]。不难发现，乡镇的法律地位是学者普遍认同的，但对于其在地方改革和社会治理体制创新中应该具备何种法律定位，仍然存在研究不足。究其缘由，主要体现在两个方面：一方面，讨论焦点主要集中在乡镇建制的存废之争上，却疏忽了事权改革给乡镇法律定位带来新的诠释基础；另一方面，过去对乡镇的定义与诠释，多从管理学、政治学的角度切入，但随着依法治国理念的深入，乡镇法律定位的视角应当逐渐过渡到“法治”与“善治”。

第二，乡镇事权改革的合法性研究。从“强镇扩权”到“简政强镇”改革，乡镇改革已经在全国大部分省份铺展开来，并在各省级人民政府的指导与督促下取得明显成果，同时也使基层社会治理与地方基层改革面临新问题、新形势。继“立法与改革相衔接”的提出，事权改革的合法性问题更将受到学术研究的重视。邵任薇指出当前事权改革面临困境，即改革认识存在偏差、行政体制不畅、权力配置不到位、法律配套不全以及基层执法权威不足。为保障事权改革的合法性问题，必须实现事权下放合法化、执法人员身份合法化，并建立刚性的行权规则[34]。徐继敏则从法学的角度对“扩权强镇”进行分析，认为我国目前的乡镇改革主要以政策推动为主要动力，呈现行政性分权的基本特点，但是改革决策主体、事权下放内容以及权力下放方式均存在合法性问题，与我国现行法律规范存有二致。乡镇又是我国比较特殊的一级地方政府，其职能定位与权力需求存在失衡情况，因此赋权应当根据乡镇治理的实际需求和社会经济社会发展现状而定[35]。随着地方改革法治化的加快推进，乡镇事权改革将会面临更多的法律挑战。如何解决改革前决策机制和改革后效果评估机制的法律化问题、如何正确处理立法和改革的关系，以及行政救济责任主体合法性问题等，这在现有研究中涉及较少，未能真正解决事权改革的合法性问题，有待学术界深入探讨与解决。

第三，监督机制的法律规制研究。事权改革中的监督机制对国家权力自上而下的流转和基层政府由内至外的权力行使形成了有效的监督与控制，预防权力腐败与权力寻租的同时，巩固了地方改革的成果。当前主要以单向压力型体制和绩效考核机制的形式对基层权力运行予以规制，但多以有效管理为落脚点，其所体现出的法律规范价值并不突出。邵任薇在论证“简政强镇”的乡镇权力规制路径时，仍然以绩效管理考评体系作为权力规制的主要手段之一，同时引入外部监督，构建多元监督体系[36]。杨日鹏在对绍兴进行实证调研的基础上，探讨了乡镇改革行权规制的必要性，即避免乡镇政府成为“国家型经纪人”，并提出规制体制的基本要求应包括“有规则”、“有程序”、“有监督”、“有测评”、“有追究”和“公开化”，基本内容涵盖决策规制、行权规制、信息规制、特例规制、道德规制和绩效规制，促使国家权力在基层政府运行的法律化、制度化、程序化和责任化[37]。学者们提出的事权改革监督机制的创新与完善即使存有差异，但伴随法治程度的加深，“简政强镇”事权改革前决策、改革中执行以及改革后评估的法律规制问题将成为“依法治国”语境下的重要研究论题。

“简政强镇”事权改革在政策引导与推动作用下虽已取得一定成果，但乡镇城镇化带来的复杂的利益矛盾形成了乡镇改革深化和社会治理创新的法律焦点。尽管已经有学者意识到法律对地方改革法治化改造的重要性，并在此基础上做出相应阐述，但所涉问题并不深入，关于基础理论与具体进路方面的研究仍需进一步研究与探析。

五、 结语：“简政强镇”事权改革的路径蓝图

以上对“简政强镇”事权改革研究的理论梳理与学术总结，表明了以法治方式推进乡镇改革的深化与完善是理论与实践的共识，对事权改革的根本目的、重点领域、突破路径以及规范形态的研究将成为下一步法学研究的重点。喻中认为，“强调通过法令的治理，能够为人与人之间的有序交往提供平台，满足了‘日常社会，尤其是新的国家形态对于秩序、治理的需要”[38]。要想推进治理的法治化进程，有必要将各类社会变革纳入统一的法治体系中来，要求符合现有法律规范和法律精神。作为新时期的法治化基层改革，乡镇改革要转变改革理念，将根本目的定位为国家权力由“管理”与“干涉”向“治理”与“服务”转变，并结合社会治理体制创新深化乡镇改革；权力下放要保证横向与纵向的稳定架构，职责与权能的平衡配置，以及治理与合作的共同推进；调整乡镇改革模式与手段，促进单向“点面式”改革朝“多维式”改革过渡，以保障地方改革的协同性和一致性；改革全程应提升决策的法治水平和地方政府的法治能力，并形成相应的法律机制统一地方改革和监督权力运行，既保证地方改革的合法性，又避免循环重复的改革和权力腐败。

注释：

①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2013年11月12日。②乡镇城镇化是一个经济发展的过程，而且是一个涉及自然资源、生态环境、公用事业、社会管理和行政管理等问题的综合过程。参见任进：《城镇化、城市治理与法治》，《行政管理改革》2013年第6期。

③国家整合是指通过国家的经济、政治、文化等力量将国家内部的各部分和要素结合为一个有机的整体。参见徐勇： 《国家整合和社会主义新农村建设》，《社会主义研究》2006年第1期。

④鸟笼型村民自治是指在村民自治的实际运行中，偏向于将村民自治权置于党的领导下，使党组织成为政治和法律上的权力中心，赋予基层党组织在村级政治中的不可挑战的“领导地位”。参见李学玲：《后农业税时代我国乡村治理的困境及其破解思路》，《内蒙古农业大学学报》2008年第1期。

⑤中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅印发《关于简政强镇事权改革的指导意见》的通知（粤办发[2010]17号）。

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[责任编辑：刘琼莲]