推进型法治模式下的“关键少数”与全面依法治国

2015-07-25上官酒瑞张弈天

天津行政学院学报 2015年4期

上官酒瑞　张弈天

摘要：全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”。这个论断有深刻的理论内涵与现实指向，与中国政党建设现代国家、推进型法治模式及法治建设所面临的困境密切相关。但推进型法治内含悖论，意味着“关键少数”是法治建设的积极推动因素，也可能是消极破坏力量。能否抓住并抓好“关键少数”，有效规范约束领导干部权力，是检验中国法治发展状况的根本标准与试金石。这里的“抓住”，意指充分发挥法治建设中领导干部的模范带头作用，更指依法有效治权治官，这需要教育之培养、环境之涵养，关键是需要制度之监管。

关键词：法治模式；关键少数；法治国家；权力监督

中图分类号：D64 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2015）04-0083-07

历史地看，十八大以来的法治国家建设按下了“快进键”、步入了“快车道”，明确了任务书、时间表、路线图，并被置于国家治理现代化的高度，与全面建成小康社会、全面深化改革、全面从严治党一道构成了新一届中央治国理政的“四个全面”战略布局。在2015年2月2日省部级主要领导专题研讨班开班式上，习近平总书记强调：“各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任，全面依法治国必须抓住领导干部这个‘关键少数。”[1]从后发现代化国家法治发展模式与多年来中国法治建设的困境看，这一论断有深刻的理论内涵与现实针对性，它指明了全面依法治国的关节点、着力点、聚焦点。如何抓住并抓好这个“关键少数”，让他们真正成为依法治国的组织者、推动者、实践者，成为示范者、引领者、维护者，而不是阻碍者、破坏者，这决定着中国特色社会主义法治建设的成效乃至成败。

一、“关键少数”与中国法治逻辑

任何国家要走向现代，推进国家治理现代化，都必须建构起法治的价值目标、结构体系，并形成相应的治理能力。这是因为，与人治、神治等其他治国理政方式相比，法治具有鲜明的优势。法治以宪法法律至上、法律面前人人平等为原则，蕴含着自由、公正、人权等价值理念，构成了现代国家的精神内核；法治以一套周延的法律制度体系为框架，以合理自洽的程序为遵循，是平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为、凝聚社会共识最为制度化、常态化的力量，也是成本低、绩效好、风险可控的治理方式；法治意味着权由法定、权依法行、权受法督，其重要使命是约束政府权力、保障公民权利，有助于实现良政善治，并决定着国家的治理秩序与治理水平；等等。这些认识都是法治研究已形成的共识。如美国学者福山认为，国家建构（能力）、法治和负责制政府三者的平衡，构成政治秩序的三大重要组件，否则就会出现政治衰败[2]。正是从这些意义看，法治构成现代国家治理的基本方略。

法治兴则国兴，法治强则国强，这是比较现代化研究得出的结论。虽然法治是现代国家建设的“必由之路”，但由于历史进程、文化基因、经济结构、政治制度等的差异，不同国家法治发展的条件、路径、动力等是不同的。从现代化类型学看，法治发展模式大体可分为社会演进型、政府推进型、政府社会互动型三种。其中，社会演进型以英美等早发内生型现代化国家为代表，主要是在市场经济、民主政治、理性文化、社会自治等内生性因素推动下，遵循法治内在发展规律，相对自发地形成的法治发展过程与实现状态。与此不同，作为现代化后来者，中国法治的传统、基因、条件等在总体上是缺乏的，法治化运动是在国家建设面临外部挑战和压力下而采取的一种积极回应，也是与先进国家治理比较中做出的一种主动努力。当然，这也是执政党总结治国理政的历史经验和教训形成的共识，是为解决市场经济和现代化发展所滋生的诸多国家治理难题而进行的选择。这是较为典型的政府推进型模式，即党和政府既是法治化的推动者、法治目标的设计者，也是法治路径的规划者、法治资源的开发者和供给者。有研究在对世界法制现代化模式进行分析的基础上提出，中国的法制现代化的任务非常艰巨。“这就需要有一个充分行使公共职能的强大国家的存在，需要国家和政府自觉地担负起正确引导法律发展走向的时代责任。只有这样，中国法制现代化才具有现实的可能性。”[3]（p.220）要说明的是，随着改革开放以来“总体性社会”的解体，流动资源与自由空间的不断增多，社会内生的法治需求逐步增长。近年来各地越来越多的各式维权或争权行动，表明中国民众及社会组织的民主、法治及权利意识日益强化，法治化的社会力量在不断成长，这可与政府推动法治建设形成互动格局。如果说改革初期治理方式从人治转向“法制”是十年“文革”悲剧促成的，那么从法制到法治，再向法治国家、法治中国的全方位迈进，相当程度上则是在中国社会转型发展推动下实现的。这主要表现为在政党、国家与社会逐步分化并互动基础上，形成了法治发展需求、空间、资源和力量。正因如此，中国法治建设呈现为“自上而下”与“自下而上”双向互动推进的特征与趋势，而这并没有在根本上改变党和政府在法治国家建设中的主导地位及关键作用。

如果说国家的现代化及法治化运动，总是与人的意识和行动联系在一起的，那么法治发展越是由政府主导，就越受制于或取决于人的因素。尤其是那些掌握公共权力的人，他们的法治信念和法治素养，法治思维和法治能力，以及尊法学法守法用法的实际状况，对法治进步和成效的影响就会越直接、越广泛、越深刻。英国思想家密尔提醒人们：“首先要记住，政治制度（不管这个命题是怎样有时被忽视）是人的劳作；它们的根源和全部存在均有赖于人的意志。”[4]（p.7）“还须记住政治机器并不自行运转。正如它最初是由人制成的，同样还需由人，甚至由普通的人去操作。”[4]（p.8）一个国家的政治运作如此，法治建设也是如此。在中国的话语体系和政治体系中，这些“人”也就是领导干部。近代以来，中国历史地形成了政党建设现代国家的逻辑与格局，这可用来解释十八届四中全会提出的“党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证”这一命题。而在党建国家格局中，领导干部在制度建设、权力运作等各领域、各环节都发挥着主导作用。有人因此提出了“干部国家”的概念，“依照这个历史和逻辑，一定意义上讲，在由政党、军队和政权这些要素所构成的国家共同体的基本体系里，国家体系的架构可以内缩和集中到一个轴心支点上，这就是干部”[5]（p.16）。在这样的逻辑和架构下，政府对法治建设的主导，也就现实性地转换为各级领导干部对法治发展目标、方向的决心和信心，对法治精神、原则的信仰和信念，对法治条件、基础、规律的认识和把握，并在很大程度上取决于他们对法治建设进程、节奏、路径的选择、掌控和驾驭，对法治建设的组织、推动和实践，对法治建设成果的尊崇、维护和运用。这从法治领域证明了共产党治国理政的一条“基本规律”，即办好中国的事情关键在党、关键在人。

“奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”的古训表明，领导干部是党执政兴国的骨干力量，是全面依法治国的关节点和着力点。与中国总人口或是8600多万共产党员群体相比，领导干部虽然在数量上是少数，但在“质量上”也就是地位与作用上非常重要，是“关键少数”。如果能够抓住这个“关键少数”，也就在根本上抓住了依法治国的“牛鼻子”，可以为法治国家建设提供强大的牵引力和重要保障。如果说在推进型法治模式下，全面依法治国需要顶层设计、系统规划，需要确定任务书、路线图、时间表，那么它更需要各级领导干部承担起责任，真抓实干，运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。作为“关键少数”，领导干部手中握有的权力，既是政治责任，同样也是法治责任。他们能否“奉法”，真正做到民主科学立法、严格执法、公正司法，带头做好尊法学法守法用法的模范，对整个社会产生的示范、引领和导向作用，可能是润物无声、潜移默化的，但肯定是极其深远的。这直接关系法治国家、法治政府和法治社会一体化建设的水平与质量，并可能影响“建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家”这一全面依法治国总目标的实现。

二、“关键少数”与中国法治困境

推进型法治模式也有其比较优势。这主要包括：可强制实现特定的法治目标，缩短法治化建设时间；可降低探索法治建设路径成本，节约法治建设资源；可借鉴早发国家法治化经验，充分发挥“后发优势”；可发挥政府在法治化进程中的掌控能力，减少政治冲突，保持社会稳定[6]。自改革开放尤其是1997年十五大提出依法治国以来，正是在党和政府推动下，中国法治建设取得了历史性成就。这表现为：在“什么是法治”、“为什么要建设法治国家”、“如何全面依法治国”等关乎法治发展的问题上，全社会形成了比较一致的共识；在法治观上，逐步从工具论走向了价值论，从“效率”价值开始转向“公正”价值；依法治国已确立为国家治理的基本方略，依法执政成为党治国理政的基本方式；中国特色社会主义法律体系已经形成，实现了有法可依，立法重心从数量转向质量；依法治国的战略部署从法律体系完善迈向法治体系建设；社会发展与国家治理的内生性法治诉求和动力不断增加，民众的法治意识和观念不断增强，法治发展的条件、基础不断成熟。就法治国家建设和国家治理现代化而言，这些进步的意义无论如何估量都不过分。

不过，政府推进型法治模式内含着一个悖论：政府是法治进步的推动力量，也是法治发展的阻碍力量，甚至是破坏力量；领导干部可能是法治建设的积极推进者，也可能是消极阻挠者。这就不难理解，中国法治建设仍然存在的很多问题，至少与社会主义法治原则、党和国家事业发展要求、人民群众期待、推进国家治理体系和治理能力现代化目标及国际社会评价相比，还存在诸多不适应、不协调、不符合的地方。特别是推进型法治要求政府必须拥有相当的权力，否则推进法治只能是一句空话，但法治的要义又在于治政治权，根本在于治官，目的是约束、规范掌握权力的领导干部，以维护法治秩序，保障公平正义。从现实性看，政府并非一个抽象存在，它由无数活生生的现实的人组成，也是一个带有自利化倾向的组织，而领导干部“天然”具有不断扩张权力、极力规避限权、侵犯公民权利的特性与取向。有人将这概括为“注意力倾斜现象”：“如果政府长时间地延续这种注意力倾斜的状态，则市民社会借助法治对政府权力的限制显然有落空之嫌，而如不能对政府权力进行有效规制，中国法治的实现只能理解为一种‘真实的谎言。”[7]（p.239）果真如此，政府及领导干部就成为法治进步的“拦路虎”，这是推进型法治需要克服的最大难题。十八届四中全会报告明确指出了目前中国法治存在的诸多问题，表现在立法、执法、司法和守法各领域、各环节。如立法工作中的部门主义倾向、争权诿责现象；有法不依、执法不严、违法不究，多头执法、选择性执法，以及执法司法不规范、不严格、不透明、不文明，执法司法不公和腐败问题。一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，不屑学法、心中无法，甚至是知法犯法、执法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法。这些现象无不与领导干部相关，这反映了中国法治建设面临的困境。

如果说人治状态下国王即法律，那么法治状态下法律即国王。亚里士多德认为，良法与法律的普遍遵从是法治包含的两重意义[8]（p.199）。英国学者哈耶克说：“法治的意思就是指政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束——这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样使用它的强制力，和根据对此的了解计划他自己的个人事务。”[9]（p.73）按照国际社会通行的法治指数，衡量一个国家是否法治国家或法治化水平的高低，可简约化为两个方面：一方面，官权是否受到约束；另一方面，民权是否得到保障。就社会主义法治原则和法治国家建设要求看，这两个方面都存在不小差距，并都与领导干部的违法乱纪、权力任性、腐败等联系在一起。诸多现象表明，“关键少数”的某些成员在某些地方、领域已成为法治建设的阻力，甚至是破坏力量。

从官员权力约束看，由于受到官本位思想的长期影响，一些领导干部目中无法，重权轻法，习惯将个人等同组织、将法律当作治民工具，搞“一言堂”、“一支笔”，甚至大肆追逐权力，大搞权权交易、权事交易、权钱交易、权色交易。这是中国法治不彰的表现，也是法治的“痛点”。可以想象，在权力得不到规训、官员不受法纪约束的情况下，必然会滋生形形色色的特权现象，出现各种形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，腐败问题也定然会大面积蔓延。近些年腐败案件的存量之多、增量之大令人震惊，反腐力度、广度、成效也前所未有。需要说明的是，腐败“井喷”现象是在有贪必肃、有腐必惩、重拳出击的高压反腐态势下，以往腐败“潜伏”的集中爆发。而不少地方、部门和领域发生系统性、塌方式腐败，更说明领导干部的权力并没有得到有效约束和监督，他们以权谋私、贪赃枉法、违法乱纪的行为并没有得到及时有效的追究和惩罚。尤其是一些单位和部门的一把手，拥权之重、用权之随意、监督之缺失、危害之大，非常让人吃惊。即使在全面从严治党、从严管干部的环境下，党纪国法在不少干部那里仍没有“硬起来”，依然是“橡皮泥”、“稻草人”。中央八项规定执行之严格前所未有，对扭转党风政风发挥了重要作用。据统计，2014年全年全国在查处违反中央八项规定精神问题上，查处52572个问题，处理70870人，给予党政纪处分23573人。这是一些领导干部已养成无视法纪、不受监管的“习惯”，在党风廉政建设“新常态”下无法适应的表现，而根源正在于权力不守法甚至是超越或凌驾于法律之上。

从民众权利保护看，如果说中国的法治建设总体上呈进步趋势，那么一些领域、某些方面在过去一段时期内出现了不同程度的退步也是客观事实，至少从普通群众的法治体验看是如此。近些年来，大凡在“暴力强拆”、“钓鱼执法”、群体性冲突等舆论反响强烈的公共事件背后，都直接或间接、或多或少存在政府依法治理、依法处置不力的情况，存在官员违法乱纪、任性用权的问题，但都是对民众合法权益的侵害。如信访作为一种制度化的政治参与途径，也是民众权利救济的一种途径，但在刚性维稳和一票否决责任机制约束下，不少地方官员不是“奉法”办事，按法治思维和方式有效解决矛盾、化解纠纷，而是奉行“摆平就是水平，没事就是本事，搞定就是稳定，妥协就是和谐”的行为准则，在侵犯访民合法权益的同时，也极大损害了法治权威。更值得关注的是，一些司法人员作风不正、办案不廉，办金钱案、关系案、人情案，司法不公、腐败等不同程度存在；一些领导干部则直接插手司法案件，或通过“红头文件”否决司法判决，造成刑讯逼供、倚私判案、冤假错案等时有发生；“民告官”案件常常面临“立案难、审判难、执行难”的尴尬。如果说司法是维护公平正义的最后一道防线，是构筑法治秩序的根基，那么司法腐败对法治的损伤必定是硬伤和内伤，因为司法不公“把水源败坏了”[10]（p.193）。这带来的后果是：社会风气与法治生态恶化，权力秩序、法治秩序出现不同程度的失控与紊乱，民众的维权机制出现失灵和坍塌，社会对法律权威、司法诉讼的信心和信任不断流失。在群众合法权益难以通过法治途径维护的情况下，“仇官、仇富”，“信访不信法、上网不上诉”，官民之间纠葛、疏离、对立，暴力抗法、违规上访、群体泄愤等也就不足为奇了。当然，这些问题背后有相关制度安排、体制压力、传统文化等复杂原因，但官员法治意识淡漠，用法治思维和方式化解矛盾能力不足，甚至是无视法纪、知法犯法、专断任性，必定都是重要原因。如果法律沦为权力工具和奴仆，只是印在纸上、挂在墙上、说在嘴上的一纸空文，那法治也将名存实亡，丧失生命力，如此形成的法治状态只能是“形式法治”、“虚假法治”，与法治国家建设的方向背道而驰。

三、“关键少数”与中国法治发展

没有法治就没有社会主义现代化。中国社会在深刻变革中，只有全面依法治国，才能既生机勃勃又井然有序，也才能完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家建设的历史逻辑与现实使命决定了法治建设必须在中国共产党领导下进行，这在现实中又取决于领导干部这个“关键少数”。如果说在中国这样一个有几千年人治传统的国家，全面依法治国是国家治理的一场广泛而深刻的革命，那么这也必须是领导干部思想观念与行为方式的一场革命。如果说全面依法治国要求全社会都必须尊法学法守法用法，那么这更要求领导干部“认认真真讲法治、老老实实抓法治”，发挥模范带头作用，为社会做出表率，将法治思维和法治方式贯彻到治国理政的全过程、落实到改革发展的大棋局。唯此，法治才能成为中国前进的坚强保障。正因如此，习近平总书记把领导干部定位为全面依法治国的“关键少数”，并提出要求：“做尊法的模范，带头尊崇法治、敬畏法律；做学法的模范，带头了解法律、掌握法律；做守法的模范，带头遵纪守法、捍卫法治；做用法的模范，带头厉行法治、依法办事。”[11]（p.216）这样的期待和要求，无疑是有针对性的，也是很有意义的。

“天下难治，人皆以为民难治也，不知难治者非民也，官也”[12]（p.206）。这是清初思想家唐甄对官僚政治规律的揭示。福山将法治定义为：“一系列的行为规则，这些规则反映了一个社会内部的广泛共识，能够约束一个社会中甚至最有权力的行为者——无论是国王、总统或总理。”他特别强调：“如果统治者能够改变法律以适应自己所需，法治就不会存在——即便这些法律是无差别地适用于社会的其他所有成员的。”[13]这意味着法治国家建设的关键是统治者要尊法和守法。

就此而言，从依法治国的实际推进看，应当有重点，或是要有优先的“切入点”。这最恰当的选择应当是依法治官，即依法治“关键少数”。这是因为，领导干部握有公共权力，而权力又具有工具性，是一把双刃剑，运用得好可以造福四方，滥用则必然祸害社会。如权力腐败是国家肌体的毒瘤，本质就是掌权者公权私用、以权谋私；不受制约的权力极易滋生腐败，严重腐败则会导致政权倾覆，甚至是国家失败。因此，法治的要旨正是依法治权、限权、督权，防止权力任性，保障权力依法运行，进而维护民众的合法权益。从当下的法治生态看，法治建设必须确立一种认识：是否规范并约束好了领导干部的权力，是否真正把权力关进制度的笼子里，是法治发展状况最根本的检验标准，是试金石。

治国必先治吏。全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”，这里的“抓住”至少有两个内涵：一是充分发挥好领导干部在法治发展上的模范带头作用，二是要依法制约和规范领导干部权力。只有这两方面都做好，才能最大程度克服政府推进型法治的悖论，推动法治发展。如何抓住并抓好“关键少数”呢？

一靠教育之培养。学法知法，是领导干部尊法守法用法的前提，也是他们形成法治观念、确立法治思维、提升法治素养、增强依法办事能力的重要途径。为此，要拓宽学习途径、创新学习形式，通过党委（党组）中心组学习、参加党校培训、组织专题研讨、法制讲座、网络学法、法律知识考试考核等形式和途径，全面系统地学习法律；增强法制教育的感染力、吸引力，让法治素养和能力成为干部教育的必修课，让学法讲法成为领导干部的新共识，让守法用法成为新常态。各级领导干部通过学法，尤其要弄明白法律规定怎么用权，什么事能干、什么事不能干，心中高悬法律的明镜，手中紧握法律的戒尺，知晓为官做事的尺度。这正是法制教育之目的。

二靠环境之涵养。这需要适应国家治理现代化的要求，将以往普法宣传转变为法治传播，健全机制、拓展空间、丰富形式，将法治传播贯穿至立法、执法、司法、守法等全过程、全环节；建构起包括宣传、文化、教育部门及社会团体、媒体等在内的多元参与、立体式的传播体系，在全社会传播法律知识、弘扬法治精神，将法治转化为行动、落到实处。习近平指出：“领导干部要牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律、执行法律，带头营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。谋划工作要运用法治思维，处理问题要运用法治方式，说话做事要先考虑一下是不是合法。领导干部要把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成法治方式和行为方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想问题、作决策、办事情。”[11]（p.217）如果考虑中国历来有“民以吏为师”的传统，这样的要求显然是必要的。不过，法治环境的有效形成，更有赖于领导干部与国家工作人员的民主科学立法、严格执法、公正司法，有赖于每项维护民众权益的制度改革与政策完善，每次合法公正透明的执法活动，每件公开公平公正的司法案审判，每次社会公平正义的真诚捍卫。

广大民众由此可与法治发展之间建立起密切关联，成为“共同体”的关系，并可增加法治“获得感”、体验感和认同感。这样，有助于在全社会形成对法治的信心、信任和信赖，法治也能够逐步发展为人们的一种习惯、一种生活，并内化为一种信仰。这是建设良好法治环境与法治生态的根本途径、深层动力，它反过来又可“倒逼”并涵养领导干部的法治素养，提升其法治能力。

三靠制度之约束。有效的法制教育和良好的法治环境，对抓住“关键少数”无疑是重要的，这要求领导干部“以身作则”、“率先垂范”，要求“自觉”、“明白”、“牢记”、“模范”，并在根本上需要他们内化于心、外化于行。这是从领导干部党性的角度而非人的理性角度提出的要求，一定程度上带有韦伯所说的“英雄伦理”色彩。但问题在于，人是理性的，即使党的领导干部在根本上也是“社会关系的总和”，在官本位思想、人治传统、“熟人社会”等因素影响下，要求他们自觉带头尊法和遵法，在一些情况下、对一些人来说可能是靠不住的。甚至在利益和权力驱使下，人性“幽暗”意识可能放大，权力会变得任性、失控乃至腐化堕落，这样“关键少数”就蜕变为法治“绊脚石”与破坏力量。这可以解释，多年来虽然一再强调法治重要，也总对领导干部提要求，但法治环境没有根本改善，法治发展成效并不明显；这也是在法治“提速”情况下出现“为官不易”、“为官不为”呼声和现象的原因。十八大以来治国理政的探索与布局，已经充分注意到了这一点，并形成了有针对性的思路。这就是“抓住”领导干部也必须遵循法治思维，运用法治机制，进一步健全制度机制来治官限权，将权力关进制度的笼子里。

从工作推进看，以下几个方面最为重要。（1）科学的政绩考评机制。政绩考评中引入“法治GDP”，纳入政绩考核指标体系，将法治建设成效作为衡量各级领导干部工作实绩的重要内容。这需要用好干部制度这个“指挥棒”，坚持奖惩并举，选任法治素养好、依法决策管理办事能力强的领导干部，让那些目无法纪、违法乱纪之人“出局”，由此激励领导干部奉公守法，造就法治型领导干部队伍。（2）有效的权力制约机制。要树立“法有授权方可为，法无授权不可为，法定职责必须为”的理念，坚持有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法必追究原则；充分用好人大、政协、司法、巡视、约谈、审计、网络等各种监督形式，发挥体制内外、上下的监督力量，形成监督合力；要运用权力清单思维和机制，依法确权、晒权、用权、督权；要依法为权力定边界、定规矩，形成依法治权、以权治权、以民制权的局面；要扎紧制度笼子，堵塞权力漏洞，“全面推进权力运行的法治化，做到权力延伸到哪里、监督就跟随到哪里，权力多大、监督就多强，公权力监督没有死角、没有空白、没有特权和例外”[14]（p.20）。（3）严格的追责制度。严格执行领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度；建立并全面落实重大决策终身责任追究制度与责任倒查机制；全面实施行政执法责任制，严格确立不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制；严格落实党风廉政建设的主体责任和监督责任，全面从严治吏、管干部，健全不敢腐、不能腐、不易腐的制度机制，依靠法治反腐，标本兼治，对任何腐败行为和腐败分子依纪依法坚决惩处；对违法滥用公权力、违法推卸应尽责任的行为，不论职位多高、权力多大，都必须依法追究责任，依法加以惩处，杜绝监督、问责和惩处上出现“破窗效应”；等等。这样，通过有效管用的制度机制，才能建立起严密的法治监督体系，将“英雄伦理”转换为“责任伦理”，建好法治笼子，抓住抓好“关键少数”，维护法律权威、法治权威。这是推动中国法治发展的根本。

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