人民政协建议案论析

李祥营

摘要：建议案有利于发挥人民政协的整体功能，有利于发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用。人民政协建议案的发展和变化主要体现在政协章程的修订和相关配套规则的制定之中。建议案在理论和实践层面都缺乏相应的深入，面临理论、制度和实践困境。加强协商民主建设、完善人民政协制度，必须从思想上、理论上、制度上及实践上深化对建议案的探索。

关键词：人民政协;建议案;协商民主

建议案是人民政协的一项经常性工作，是人民政协履行职能的重要形式，是人民政协在组织委员进行专题调研、充分论证的基础上，以政协全体会议或常务会议名义提出的重要建议。建议案有利于发挥人民政协的整体功能，有利于发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用。

一、人民政协建议案的演变

建议案是在新中国成立前筹备人民政协的过程中提出的，并作为政协提案的独特形式发挥作用。建议案虽然是反映重要内容、采取庄重方式的民主参与形式，但是在理论和实践层面都缺乏相应的深入。在历次政协章程的修订和配套制度的制定中，建议案仅在规则和程序方面有一些发展变化。

首次对建议案做出规定的是1949年制定的《中国人民政协协商会议组织法》。该组织法规定，中国人民政协全体会议的职权包括“在普选的全国人民代表大会召开以后，就有关国家建设事业的根本大计或重要措施，向全国人民代表大会或中央人民政府委员会提出建议案”[1];在中国人民政协全体会议闭幕后设立的全国委员会的职权包括“协商并提出对中华人民共和国中央人民政府的建议案”[1]59。在1954 年新中国的第一部宪法颁布以后，人民政协通过的第一部章程已经不再对建议案做出规定，而是提出“密切联系群众，向有关国家机关反映群众的意见和提出建议”[1]212-213。人民政协的职权主要体现在统一战线组织内部。

1978年，全国政协五届一次会议对章程进行了第一次修改。在本次修改后，章程依然没有对建议案做出规定，甚至连“建议”也不再提及。章程只是规定“就有关国家政治生活和革命统一战线的重要事项，进行民主协商和开展活动”“为国家建设广开言路”[2]。1982年，全国政协五届五次会议宣布新章程即时生效。章程恢复了全国政协和地方政协职权中关于提出建议案的规定。章程规定全国委员会“参与对国家大政方针的讨论，提出建议和批评”，地方委员会“参与对国家和地方事务的重要问题的讨论，提出建议和批评”[3]。关于人民政协的常务委员会，章程明确提出“全国委员会全体会议闭会期间，审查通过提交全国人民代表大会及其常务委员会或国务院的重要建议案”“地方委员会全体会议闭会期间，审议通过提交同级地方人民代表大会及其常务委员会或人民政府的重要建议案”[3]413-416。

1994年，全国政协八届二次会议颁布的章程的第一个修正案，对建议案的规定沿袭了上一部章程的内容，并增加了“通过建议案、提案和其他形式向国家机关和其他组织提出建议和批评”[3]542的内容。2000年，全国政协九届三次会议颁布的章程的第二个修正案，对建议案的相关内容未做修改。2004年，全国政协十届二次会议颁布的章程的第三个修正案，在参政议政规定中增加了“通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议”[4]的内容。此后，章程没有再修改，有关建议案的内容延续至今。

在与章程相配套的规定中，《全国政协全体会议工作规则》规定：“全体会议可就涉及经济和社会发展的重大事项、人民群众普遍关心的热点问题，向中共中央、全国人大常委会、国务院提出建议案。”“全体会议期间，参加政协的党派、团体或占总数四分之一以上的委员联名，可提出建议案草案。建议案草案经主席会议审议通过后，由常务委员会决定是否提请全体会议审议。”[4]《全国政协常务委员会工作规则》规定常务委员会的职权包括“全国委员会全体会议闭会期间，审查通过提交中共中央、全国人大常委会、国务院的重要建议案”。《全国委员会主席会议工作规则》规定主席会议的主要任务包括“审查以全国委员会或常务委员会名义向中共中央、全国人大常委会、国务院提出的重要建议案”。《全国委员会提案工作条例》规定：“提案委员会对涉及全局问题的重大提案，可以提请主席会议审议通过后以建议案形式向有关方面提出。”

二、人民政协建议案的困境

人民政协建议案的发展和变化主要体现在政协章程的修订和相关配套规则的制定之中。建议案缺乏相应的基本理论研究，在人民政协日常工作中很少被运用。这导致建议案这种人民政协的民主形式长期被忽视，在一定程度上对人民政协工作的深入开展及理论创新发展带来了影响，制约了人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构重要作用的发挥。人民政协建议案面临理论、制度和实践困境。

（一）人民政协建议案缺乏学理上的深入探索

不少文献从历史沿革、重要原则、对经济社会发展的作用，以及与协商民主、法律、群众路线的关系等方面对政协提案进行了分析。与人民政协的提案相比，有关建议案的研究非常少。目前，学术刊物上的相关文章只有区区数篇，且多为通俗性和实用性的介绍。理论界对建议案与提案、人民政协、协商民主之间的关系都缺乏明确的论述。政协委员的提案占据主要部分，党派、团体等方面的提案数量非常稀少，以政协名义提出的建议案更是几乎没有。这种情况导致产生“人民政协只是协商载体而不是协商主体”的经验性误解。事实上，人民政协的建议案由全体会议或常务会议提出，一般是提交给中国共产党、人民代表大会或人民政府的。这体现出人民政协与党委、人大、政府之间的协商关系，是政协作为协商主体的重要体现。以人民政协建议案为视角，我们必须充分认识人民政协作为协商主体和协商载体的双重特性，分析政协同党委、人大、政府之间的关系，构建各部门之间的协商合作机制，以为形成中国共产党领导的全局性、高层次的协商民主格局提供理论基础。

（二）人民政协建议案缺乏对具体规则和程序的规定endprint

章程对建议案的规定非常简略，甚至不太明确。在与章程相配套的规章制度中，《全国政协全体会议工作规则》对建议案的内容、提交对象、条件和程序做出了初步规定。但是与《全国委员会提案工作条例》和每年提交的专门的提案工作报告相比，这些规定远远不够细致和突出。在工作程序方面，政协提案的机构、职权、内容、活动规则和具体步骤等都有详细的规定，并设置专门的提案委员会，而建议案在这些方面完全缺失。在政协提案转为建议案方面，只规定涉及全局问题的重大提案可以提请主席会议通过后以建议案形式向有关方面提出。在日益制度化、规范化和程序化的民主进程中，政协建议案制度性和程序性的不足，规范化运作机制的缺失，必然影响建议案在政协日常工作中的运用，使具备条件的提案主体宁愿选择一般性提案而不是选择更高要求和规格的建议案。政协建议案在制度规范方面的困境，成为其发挥作用的主要障碍。要借鉴政协提案的制度性规定逐步予以解决。

（三）人民政协建议案很少在日常工作中运用

在政协的日常工作中，提案是一项全局性、基本性的工作，是政治协商、民主监督、参政议政的主要实现形式。提案一般分为委员提案、党派团体提案、专委会提案及作为特别形式的建议案等几种类型。从历年全国政协和地方政协的提案来看，委员提案占绝大多数，党派团体提案及专委会提案所占的比例一般不超过5%。新中国成立初期，人民政协建议案曾经发挥了重要作用。比如：全国政协一届一次会议通过的《请政府明定十月一日为中华人民共和国国庆日，以代替十月十日的旧国庆日》的建议案就产生了重大影响。改革开放以来，全国政协没有再采用建议案，仅是保留相关制度性规定;地方政协运用建议案的情况也非常少见。对政协议会化、权力化的担忧，政协自身机构的某些特点，也影响了政协职能的全面发挥，使政协作为整体机构的功能被淡化。为此，政协建议案缺乏不断创新的动力，缺少切实可行的具体方法举措。虽然政协作为协商民主重要渠道的作用在不断增强，但是作为专门协商机构的特性及其职能依旧缺乏实践上的突破。这使政协难以发挥整体职能及主体作用，削弱了政协在国家政治体制中的地位。

三、人民政协建议案的完善

人民政协建议案是政协履行职能的重要形式，是推进政协协商的重要途径，是发挥政协整体功能的重要体现。加强协商民主建设、完善人民政协制度，必须从思想上、理论上、制度上及实践上深化对建议案的探索，发挥建议案在政协工作中的重要作用。

（一）充分认识人民政协建议案的重要作用，破除观念上的偏差

建议案是提案的一种特别形式。建议案作为高层次的重要建议，有利于引起决策机关的高度重视。不向西方“两院”制倾斜，不向权力机关发展，按照协商民主重要渠道和专门协商机构的定位履行职能，是政协必须始终坚持的政治规则，是政协发挥作用的基本前提，也是政协坚持中国特色社会主义制度自信的重要体现。政协必须坚持中国共产党的领导，始终围绕中心、服务大局，始终坚持团结和民主两大主题。人民政协建议案作为提案的重要形式，应在政治上坚持中国共产党的领导和中国特色社会主义道路，在实践上为促进党和政府决策的科学化民主化提供重要建议，在影响上体现出对经济社会发展的重大问题和全局性问题的关注。人民政协在国家法律和规章制度的范围内运行并发挥整体作用，不会影响人民代表大会制度作为国家根本政治制度的地位，不会对中国共产党的领导地位产生挑战，反而能更好发挥政治协商、民主监督和参政议政的作用。建议案具有主体上的整体性、程序上的高层次、议题上的重要性和形式上的庄重性，是人民政协履行职能的重要载体。

（二）深入探索人民政协建议案的基本理论，为实践提供理论指导

要充分认识建议案是提案的一种重要形式，并在此前提下构建建议案的相关理论。随着中国共产党领导体制和执政方式的变化，建议案也要发生变化。要在国家治理体系和治理能力现代化中，不断彰显建议案的重要性，发挥建议案的基本功能。要阐释建议案的性质和功能。人民政协建议案是实现社会主义协商民主的重要载体，是提案办理协商的重要内容，是协商民主在政协领域的突出体现。要认识政协与党委、人大、政府之间的关系。建议案是政协与党委、人大、政府沟通关系的重要桥梁和纽带，是政协弥合高层机构关系缺漏的重要形式，是体现政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构性质定位的重要方式。这有利于避免政协仅仅关注委员、党派团体及专委会等与党政部门之间的关系，忽视政协作为整体与党政部门之间的关系。建议案与一般提案相辅相成、相互促进。建议案能够突出政协的专门协商机构作用，一般提案能够突出政协的协商民主重要渠道作用。这对于实现政协主体功能和载体功能的有机结合具有重要意义。

（三）完善人民政协建议案的规章制度，实现建议案的规范化运行

要在《全国委员会提案工作条例》的基础上，尽快制定《建议案工作条例》，以确保建议案依法开展、有序运行。《建议案工作条例》应对基本原则、工作规范、运行程序等方面的内容做出详细规定，使建议案做到有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵，推进建议案的制度化、规范化和程序化发展。要在全局性的政治格局中，把建议案作为重要桥梁和纽带，理顺政协同党委、人大、政府之间的关系。要坚持中国共产党总揽全局、协调各方的原则，加强政协与党委、人大、政府工作的有效衔接，充分发挥中国共产党的领导机关作用、人大的权力机关作用、政府的执行机关作用和政协的协商机关作用，体现出中国特色政治制度格局的优势。要在建议案的内在工作规范中，健全关于主体及职责和提出、审查、处理程序的规定，形成科学合理、规范有序、简便易行和符合民主集中制要求的制度体系。这能够确保建议案发挥高效务实的协商民主效能，使建议案充分体现政协的政治协商、民主监督和参政议政职能。

（四）积极运用人民政协建议案，创新建议案的具体方法举措

要认清不同类型的建议案的特征，发挥不同形式建议案的优势，进一步发挥建议案在协商民主中的作用。要适当加强建议案的提出力度，探索针对各种形式的建议案的具体方法。对于委员建议案，要发挥委员的专业素养和政治能力优势，在提案委员会和主席会议审议通过后，把委员提出的涉及全局问题的重大提案转化为建议案。对于党派团体建议案，要发挥它们的党派性及行业性功能，对政党关系、行业关系等方面的议题进行深入调研，形成内容详尽、建议合理的调研报告。对于专委会建议案，要发挥专家和高级管理人员汇集的优势，利用专家学者的理论素养和实际工作者的实践经验，针对不同领域的重要议题形成导向正确、立足实践的重要建议。对于界别建议案，要突出政协组织的显著特色，发挥界别紧密联系群众的优势，突出不同界别的各自利益诉求和公共价值追求，形成反映界别群众利益和意愿的重要建议。

参考文献：

[1] 政协全国委员会办公厅，中共中央文献研究室.人民政协重要文献选编：上卷[M].北京：中央文献出版社，中国文史出版社，2009：58.

[2] 全国政协研究室.中国人民政协全书：上卷[M].北京：中国文史出版社，1999：207-208.

[3] 政协全国委员会办公厅，中共中央文献研究室.人民政协重要文献选编：中卷[M].北京：中央文献出版社，中国文史出版社，2009：413-415.

[4] 政协全国委员会办公厅，中共中央文献研究室.人民政协重要文献选编：下卷[M].北京：中央文献出版社，中国文史出版社，2009：695.

责任编辑：林华山endprint