人民政协是什么？干什么？怎么干？

徐宇宁

一、人民政协是什么

人民政协是什么？其实就是关于人民政协性质定位的问题。在中央政协工作会议上，习近平总书记在论述人民政协要坚持性质定位时指出，“人民政协作为统一战线的组织、多党合作和政治协商的机构、人民民主的重要实现形式，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排”。这是关于人民政协性质定位的最新表述，也是最为全面、最为权威的表述。人民政协性质定位的具体拓展有一个历史演进的过程。

1.“人民政协是中国人民爱国统一战线的组织”，这是人民政协的根本属性，也是最早确立的性质。

统一战线是人民政协成立时的基本依据，人民政协天然具有统战基因。毛泽东在20世纪50年代初曾形象地说过，人民政协是统一战线的总部，神经中枢，各党派的总党部。不论是在政协一次会议上制定的《中国人民政治协商会议共同纲领》《中国人民政治协商会议组织法》，还是1954年制定的第一部政协章程，1978年修改的第二部政协章程，均明确规定人民政协是统一战线组织，只是具体措辞在不同的时代略有不同。1982年，“中国人民政治协商会议是具有广泛代表性的统一战线组织”写入宪法序言。同年，新修订的政协章程将政协性质规范表述为“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织”。此后，历次政协章程修改都保持了对人民政协这一性质的规定。

2.在长期实践的基础上，20世纪90年代，出于落实基本政治制度的需要，人民政协“是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”这一性质被进一步明确，人民政协成为实行我国多党合作和政治协商制度的重要政治形式和组织形式。

人民政协一成立就是以各个党派和人民团体为基础组成的。在筹备新政协时，周恩来就指出，“要合作就应当有各党派统一合作的组织”，“这个组织在今天叫中国人民政治协商会议”。社会主义制度建立后，特别是改革开放以后，人民政协成为实行多党合作制度的重要政治形式和组织形式。1994年通过的政协章程修正案，在“人民政协是统一战线组织”后，增加了“是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”的内容。

3.随着党对中国民主政治建设的不懈探索和认识深化，人民政协“是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”的性质定位逐渐明晰，进而强化了人民政协社会主义协商民主的元素。

人民政协这个统一战线组织是中国人民当家作主最早的政治组织形式。在新政协筹备期间，新中国的缔造者们就提出，政治协商是新中国新民主的一个特点。改革开放以后，人民政协成为社会主义协商民主的一种重要形式。在2004年的政协章程修正案中，把“是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”这句话增加到人民政协的性质定位中。

4.党的十八大以后，为了更好地推进国家治理体系和治理能力现代化，人民政协“是国家治理体系的重要组成部分”在人民政协成立65周年大会上被提出，并在2018年政协章程修改时得到确认，从而明确了人民政协在国家治理体系中的地位和作用。

“人民政协是国家治理体系的重要组成部分”这一重要论断，把“人民政协”同“国家治理”联系了起来，赋予了人民政协在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥更大作用的职责使命。

5.为更好地完善和展示中国特色社会主义制度，推进新型政党制度建设，党的十九大报告明确提出人民政协“是具有中国特色的制度安排”，此表述也于2018年被写入新修订的政协章程。

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是在中国土壤中生长出来的新型政党制度。从国家政治制度体系的角度提出“人民政协是具有中国特色的制度安排”，明确了人民政协在国家制度体系中的政治定位。

6.进入新时代，为更好地构建党和国家机构职能体系，完善国家治理体系、治理链条，“专门协商机构”作为人民政协新的综合性定位在中央政协工作会议上得以明确，这是对人民政协功能作用适应国家治理现代化要求的一个最新定位，也是对人民政协在国家政治架构中的功能作用的最高站位的表达。

人民政协在协商建国中应运而生，从一开始就是一个集统战组织、政党制度和民主形式于一身的政治协商机构，并代行人大职权。人大成立后，人民政协回归本位，开始向专司政治协商的专门协商机构转变。党的十八大以后，人民政协作为专门协商机构的定位逐渐清晰。专门协商机构是新时代赋予人民政协职能定位的新内涵，把人民政协嵌入了国家治理架构之中，是人民政协作为国家治理体系重要组成部分所做的重要制度设计，开辟了人民政协参与国家治理的广阔空间。

小结

专门协商机构鲜明标识了人民政协的民主性质、协商特征和专门属性，综合承载了人民政协其他五个性质定位。人民政协作为统一战线的组织，通过协商议政，求同存异、聚同化异，实现大团结大联合；人民政协作为中国共产党同各民主党派进行多党合作和政治协商的专门机构，通过专门的制度安排，组织参加政协的各民主黨派开展协商议政，推动了新型政党制度的成熟和定型；人民政协作为人民民主的重要实现形式，以协商民主的形式和专门协商机构的制度安排，保障人民当家作主的实现；人民政协作为专门协商机构，区别于党委的领导机关、人大的权力机关、政府的行政机关，从政治架构的层面完成了对国家治理体系的顶层设计，充分体现了人民政协在国家治理体系中的独特的政治功能和组织作用，充分彰显了人民政协这一中国特色制度安排的鲜明特色和独特优势。如果用一句话来回答人民政协是什么，那就是六个字——专门协商机构。人民政协作为专门协商机构，独此一家、别无分店。

二、人民政协干什么

人民政协干什么？其实就是关于人民政协主要职能的问题。在中央政协工作会议上，习近平总书记强调要提高政治协商、民主监督、参政议政水平，更好凝聚共识。人民政协主要职能的确定也有一个逐步演进的过程。

1.政治协商是政协最早确立的一项主要职能。

政治协商的名称及其作为一种民主形式的出现，起源于重庆谈判时的“旧政协”，但真正得到实施并予以确认，是在“新政协”筹备时和成立后。新中国既是打出来的，也是谈出来的，协商出来的。人大成立后，政协政治协商的职能作用继续发挥，政治协商依然是人民政协的主要职能之一。第一部政协章程规定，政协“就有关国家政治生活和人民民主统一战线的重要事项，进行协商和工作”。随着人民政协事业的发展和深入推进，政协职能不断拓展，但首要的、最基本的一项职能始终是政治协商。

2.为更好地推动多党合作的政治体制，改革开放后民主监督作为政协一项职能被独立出来。

从政协的历史看，政协一成立就有民主监督的作用。人大成立后，代表制的人民政协不复存在，作为委员会制的人民政协以党派性的协商机构被保留下来的时候，赋予了政协“提意见”的任务。但当时政协监督并未真正得到实行。“文化大革命”结束以后，政协被明确赋予民主监督的作用。1982年，在邓小平亲自主持下，全国政协五届五次会议修订政协章程，规定要发挥政协民主监督作用。随着改革开放的深入，政协的民主监督职能逐渐得到明确。 1989年制定的《中国人民政治协商会议全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》提出：“人民政协的主要职能是对国家的大政方针和地方重要事务以及群众生活、爱国统一战线内部关系等重要问题进行政治协商，并通过提出建议和批评发挥民主监督的作用。”1994年修订政协章程时给予了进一步明确，把民主监督同政治协商一道作为人民政协的主要职能正式确立下来。

3.为了拓展人民政协各界别政治参与的广度和深度，20世纪90年代，参政议政被列入政协主要职能。

20世纪80年代中后期，“参政议政”的提法开始出现。但并没有将“参政议政”提高到与政治协商、民主监督同等的地位。20世纪90年代开始，参政议政被列入政协主要职能。1994年，在李瑞环主持下全国政协八届二次会议修订政协章程，将人民政协政治协商、民主监督的职能，正式拓展和延伸成政治协商、民主监督、参政议政的职能。

4.进入新时代，为了更好地提高国家治理能力，凝聚共识被确定为人民政协的重要职能。

凝聚共识是人民政协一以贯之的使命和任务。在新中国建立过程中，毛泽东等老一辈革命家创造政治协商制度，很重要的一个目的是通过政协这个平台，团结教育包括小资产阶级、民族资产阶级、党外知识分子等在内的统战对象，凝聚起对中国共产党实行社会主义制度及其他各项政策措施的共识。党的十八大以后，凝聚共识成为人民政协的一项重要职能，而且是一项更加重要的职能。2018年12月，习近平总书记在全国政协新年茶话会上首次明确提出，人民政协“要把加强思想政治引领、广泛凝聚共识作为履职工作的中心环节”。在中央政协工作会议上，习近平总书记明确指出，“发挥人民政协作为政治组织和民主形式的效能，提高政治协商、民主监督、参政议政水平，更好凝聚共识”，并以“三个重要”深刻阐述了凝聚共识的重大意义，强调“人民政协要通过有效工作，努力成为坚持和加强党对各项工作领导的重要阵地、用党的创新理论团结教育引导各族各界代表人士的重要平台、在共同思想政治基础上化解矛盾和凝聚共识的重要渠道”。

三、人民政协怎么干

人民政协怎么干？其实就是关于政协工作的方向目标、抓手载体和方式方法问题。“怎么干”，要在政协章程规定动作做到位的基础上，结合各地实际，创造性地开展工作。总的来看，干好政协工作，把准方向是前提，创新载体是关键，夯实保障是基础，具体来讲就是要做到“三讲”“三重”“三强”。

1.在把准方向上，要做到“三讲”，即：讲政治、讲大局、讲为民。

讲政治，就是指无论处在哪个历史阶段，人民政协都必须以党的旗帜为旗帜，以党的方向为方向，以党的意志为意志，始终沿着党指引的道路前进，不忘人民政协成立时的初心。要依托“主席讲堂”“周二夜学”等载体，把习近平总书记考察浙江、宁波重要讲话精神学懂弄通做实，不断夯实团结奋斗的共同思想政治基础。讲大局，就是指政协工作必须围绕中心、服务大局，自觉把人民政协工作放到党和国家全局工作中加以谋划和推进。对宁波政协来讲，就是要紧紧围绕唱好“双城记”、当好浙江建设“重要窗口”模范生这一大局，根据市委十三届八次全会部署的12方面任务和15项重大标志性成果，紧扣“六争攻坚”行动，根据“十四五”规划编制需要，围绕市域治理、产业发展、城市建设、乡村振兴、生态保护等方面工作，聚焦“246”万千亿级产业集群培育、“225”外贸双万亿行动、“3433”服务业倍增发展行动、“4566”乡村产业振兴行动、5个重点领域新兴产业发展、打造制造业单项冠军之城等系列“栽树工程”，积极协商建言，广泛凝心聚力。讲为民，就是指政协工作始终要把人民放在心中最高位置，深入践行以人民为中心的发展思想，做到人民政协为人民。当前，要精准聚焦公共卫生基层防控能力提升、基层治理现代化、老旧小区综合改造、生活垃圾分类处理、文明城市创建“六连冠”等民生实事，深入开展调研论证、协商监督。

2.在创新载体上，要做到“三重”，即：重搭台、重质量、重特色。

重搭台，就是要积极为政协委员搭建高效、便捷、通畅的履职平台。在巩固和提升现有全体会议、专题议政性常委会会议、专题协商会、协商座谈会、委员月谈会等内部协商平台的基础上，提质扩面委员会客厅、委员工作室、请你来协商、智慧政协等平台载体。重质量，就是要始终把提质增效贯穿于政协工作的各方面全过程。以“政协出品必属精品”的要求，以集成化、项目化方式开展各項履职活动，推进协商议政更精准、民主监督更扎实、凝聚共识更有效。重特色，就是指政协工作要时时处处体现政协特点、凸显政协味道。特别是要突出发挥界别作用，反映界别情况，突出界别声音，把界别的潜在优势转化为履行职能的现实优势。对宁波政协来讲，还要做好“宁波帮”海外联谊这项特色工作，将之精心打造成宁波政协工作的一块金字招牌。

3.在夯实保障上，要做到“三强”，即：强制度、强队伍、强作风。

强制度，就是要不断健全和完善人民政协工作制度。当前，重点是根据时间先后、轻重缓急，以清单制的工作方法，统筹做好22项制度的制定和完善工作，成熟一项、推出一项。强队伍，就是要持续建强政协委员和政协机关干部“两支队伍”。强作风，就是要持之以恒加强政协作风建设。要按照争当“勤于学习、认真履职、团结合作、联系群众、遵纪守规”五个模范的要求，开好以政协常委会自身建设为主题的专题常委会会议，研究制定加强政协常委会建设的实施意见，练就发挥专门协商机构作用的过硬功夫和过硬作风。

责任编辑：谢 霞