新时期我国航运市场扩大开放的方向

谢燮

【摘 要】 在评价我国航运市场开放度的基础上，提出海运强国、公平公正、分步推进、试点试验等原则，以及提升航运市场对外开放的质量和对内开放水平的总体目标。基于我国航运市场存在的不足，建立航运市场开放的政策体系：航运市场对内开放的政策、航运市场对外开放的政策、航运市场加强事中事后监管的政策。

【关键词】 航运市场；开放；上海自由贸易试验区；沿海捎带业务

从国际来看，跨太平洋战略经济伙伴协定（TPP）、跨大西洋贸易与投资伙伴关系协议（TTIP），以及多边服务贸易协定（PSA）谈判的加速推进，体现了世界经济全球化的新动向；从国内来看，我国经济进入“新常态”，国家治理现代化及上海自由贸易试验区（以下简称上海自贸区）的推进，对航运业开放提出了新要求；从行业来看，航运和港口业态正在发生深刻变化。上述国内外的新趋势及航运业态的新变革都深刻影响着航运市场，相应的政策体系需要在新形势下作出优化和调整。

1 我国航运市场开放度评价

我国航运市场分为内河运输、沿海运输和远洋运输。内河运输和沿海运输市场没有对外国船公司开放，而远洋运输市场已经实现了较高程度的开放。世界主要航运和贸易国家出于国家经济安全和经济利益考虑，均未开放外国籍船舶从事沿海运输和内河运输。自1988年我国放弃实行货载保留政策以来，航运市场开放不断向前推进。1992―2000年，外商独资船务公司（自有船舶的揽货、签单、结汇和签订海运业务合同）的让步，放弃了双边海运协定的要求。

2013年，上海自贸区开展了3项开放政策：允许中资公司拥有或控股拥有的非五星旗船，先行先试外贸进出口集装箱在国内沿海港口和上海港之间的沿海捎带业务；放宽中外合资、中外合作国际船舶运输企业的外资股比限制；允许设立外商独资的国际船舶管理企业。2014年，上海自贸区负面清单又新增了2项内容：以合资、合作形式从事公共国际船舶代理业务，外方持股比例放宽至51%；允许外商以独资形式从事国际海运货物装卸、国际海运集装箱站和堆场业务。

从总体看，除了沿海运输权以外，我国航运市场的对外开放已经实现了与国际接轨，体现了足够的开放度，在上海自贸区试行的部分政策中，甚至超出了一般航运大国的开放度，如中资方便旗船可以从事沿海捎带业务。与此同时，航运业对内开放还存在一定的滞后，如理货没有对所有内资开放、与港口相关的诸多服务受到港口方的限制等。航运市场的开放，在广度和深度上都需进一步推进。

2 航运市场开放的基本原则

2.1 海运强国

航运市场扩大开放不是在新形势下因外部环境的推动不得不开放，而是要站在海运强国战略的基点上，通过对航运市场各环节的认真梳理，给出开放的领域以及开放的边界。开放的直接效果应当对我国航运业及相关服务业的发展具有真正的促进作用，真正能够促进我国航运在竞争性、引领性和保障性等方面得到提升，进而提升海运服务贸易水平和减少海运服务贸易逆差。

2.2 公平、公正

航运市场扩大开放有利于消除航运市场在运行过程中政策和制度逐步产生的不公平、不公正，有利于良性、规范的市场机制发挥资源配置的基础性作用，有利于国有企业与民营企业能够在同一规则下同台竞技，同时消除对外资企业的超国民待遇。强化投资者尤其是民营资本的稳定预期，营造和维护公平竞争环境，成为规范化、程序化和法治化的航运市场。

2.3 分步推进

航运市场开放需要在不同领域把握节奏，分步推进，逐步积累经验，不断深化改革。市场开放是利益格局的调整，通过建立机制使利益相关者充分博弈，将博弈的结果充分反映到政策的决策过程中，最终形成制度演进的基本路径。依法行政要求政策的制定应在法律、法规和部门规章的规定下进行，部分不符合当前社会背景的法律法规应作出调整或修改，这就决定了市场开放不是一蹴而就的事情，设定市场开放事项的时间表和任务表都是不科学的。

2.4 试点试验

航运市场开放的政策应在自贸区进行试点试验，充分评估政策试点的利弊得失，并作为下一步政策调整、优化和复制的依据。上海自贸区设立的目的之一就是形成能够复制、推广的政策。天津、福建和广东的自由贸易区获批成功，意味着航运市场开放有了更大的试验空间。“试验”的涵义，意味着政策“可进可退”，但应当秉持给企业形成稳定的政策预期的原则，而不能因为“试验”就可以“朝令夕改”，政策一旦制定就会形成利益分配，收回政策必将遭遇阻力和付出成本。对试验效果很好的政策，应抓紧复制到其他具备条件的区域。

3 航运市场开放的总体目标

3.1 提升航运市场对外开放的质量

航运市场对外开放的领域已经达到了较高的水平，需要通过政府职能转变提升对外开放的质量。完善与市场公平竞争相关的包括限制垄断、防止价格欺诈、申诉和惩罚等方面的法律法规，减少审批环节，下放审批权限，提高政府行政办事效率，加快和简化办事流程，在进入条件及形式、许可证制度、运营和管制环境等代表市场开放度的商业存在领域切实提高效率和减少限制，通过加强制度建设及发挥非政府组织的作用，强化事中和事后的监管。

3.2 提升航运市场对内开放的水平

航运市场扩大开放的重点应放在对内开放上，包括消除部分领域的垄断及对民营企业的开放方面，核心就是建立公平、公正的航运市场。

就公平而言，既消除外资企业的超国民待遇，又不应利用进入壁垒保护国有企业，还应消除对民营企业设立的“玻璃门”“旋转门”和“弹簧门”，做到国企、外企和民企一视同仁，实现公平的市场环境。公平的市场环境并不会有损国家利益，只有借助民企和外企的“鲶鱼效应”，才能够增强国企的活力，提高其竞争力。

公正是指程序公正，即要建立一套举报、申诉、公示和惩罚的制度。应对核实无误的举报给予举报人一定的激励，同时也要给予被举报企业申诉和抗辩的机会。目前的《行政处罚法》和《行政诉讼法》可以支持企业通过适当的程序维护其正当权益。应对确认无误的违规行为通过公示警示利益相关方，并对违规企业进行有力度的惩罚。目前的罚款额度相对较低，需要结合《行政处罚法》的相关实践，在航运领域中探索提高惩罚力度、切实维护市场规则的具体办法。

4 航运市场开放的政策体系

4.1 航运市场对内开放政策

4.1.1 取消对国内市场的准入限制

对于航运业和航运辅助业来说，除了涉及人身安全和节能环保领域的业务需要行政许可以外，应允许各类经营主体参与国内航运市场。消除航运市场对民营企业设立“玻璃门”和“旋转门”，使民营企业真正享受到市场开放带来的利益；通过加强市场监管，消除非技术因素引起的市场垄断，形成良好的市场优胜劣汰机制，使致力于创新和服务的企业有机会在市场竞争中获胜；对航运业的所有收费项目进行清本溯源，使所有能够由市场决定的价格回归市场，取消竞争性服务收费项目的政府定价和政府指导价，解放思想，缩小非竞争性服务收费项目的范围。

对于理货来说，一方面需要下放审批权限；另一方面需要理顺收费结构，降低具有公益属性服务收费项目的政府指导价，通过对国内市场开放，引入更多的服务主体，优化具有一般服务属性的收费，使得各项货物的理货费率与相应的服务相匹配。

通过政策制定和严格执法，打破因港口方的强势地位而形成的企业垄断，切实在拖船、船舶供应等领域放开市场，引入竞争机制。

4.1.2 形成公平、透明的航运市场扶持政策

航运业是国家战略基础性产业，同时又是巨幅波动的行业，需要在特定时期通过国家扶持来保持一定的运力以支撑国家战略。航运市场的扶持政策应当站在公平、公正的立场上，形成公平、透明的扶持政策。既不应当对国企有所倾斜，又不应当对民企有所青睐，公平、透明的政策体系才能扶持在非常时期能够发挥真正作用的我国航运企业。公平透明的政策体系能够重塑民营企业的信心，重构民营企业的价值观，重振民营企业的竞争力，进而形成支撑市场运行和国家安全的强大力量。

4.2 航运市场对外开放政策

4.2.1 严格隔离沿海和远洋两个市场

由于沿海航运市场与远洋航运市场相比较，存在税负不平等、成本不平等、燃油价格不平等等差异，若开放沿海和远洋航运市场，有可能形成3个不公平现象：内资企业与外资企业的不公平，外资企业会在国内市场获得强大的竞争优势，进而对国内航运企业造成伤害；大型企业与小企业的不公平，大型企业可以通过统筹国内和国际市场获得成本优势，而小企业不具备这样的优势；国企与民企的不公平，占据国内和国际两个市场的国企比仅仅只有国内市场的民企具备更多相应优势。因此，严格隔离沿海和远洋航运市场是航运市场开放的基本准则。不允许外籍航运公司经营沿海航运市场，即使合资和参股经营也应禁止；同样，不允许中资方便旗船舶经营沿海业务，同时不允许任何形式的沿海捎带行为（包括到釜山换舱单的变相捎带），取消在上海自贸区开展的中资方便旗船沿海捎带业务。对于航运辅助业来说，只要内资企业与外资企业存在可能的不公平竞争领域，都不应进行市场开放。

4.2.2 形成与国际接轨的市场开放格局

与国际接轨，意味着我国航运市场开放程度处于不落后于主流航运大国的市场开放度。由于我国航运业尚处于发展阶段，仅仅是航运大国还不是航运强国，航运政策体系还受到国家总体的法律、税收和佣工等政策的牵制，航运市场的开放不可能脱离我国整体经济社会环境而独立存在。航运市场开放与国际接轨是当前市场开放的总体方向，航运市场开放的创新不会超前于主流航运大国的市场开放度。

4.2.3 形成负面清单管理模式

航运市场的对外开放应以上海自贸区的负面清单管理模式为模板，形成能够面向全国的对外资准入的标准管理模式。上海自贸区先后公布了两张清单，其中牵涉航运市场的有5项内容。由于具有试点的性质，需要通过后评估来判断这些政策的未来走向。航运市场设立负面清单的原则应当是通过限制外资进入以保护我国航运企业免受航运发达国家的航运公司的冲击，保护我国航运企业在国际通行的方便旗登记制度下能够具有一定的竞争力。负面清单需要与我国航运市场开放的进程相一致，且不能因航运负面清单的长短对航运市场的开放度加以评判。不应当开放的领域坚决不开放，过去不应当开放但已经开放的领域应当收回，即使增加负面清单项目也没关系。[1] 同时，继续沿用双边海运协定的相关内容，对航运市场开放可能更为适合，契约国之间彼此对等的开放有利于形成公平、公正的市场环境。负面清单需要为未来可能出现的新兴行业和新兴业态预留空间，只有这样，才能实现负面清单的动态优化，并为负面清单的推广奠定基础。未来，随着国内邮轮公司的发展，有关邮轮公司的准入限制应当纳入到负面清单中。

4.3 加强航运市场事中、事后监管

4.3.1 明确权力清单和责任清单

“法无授权不可为”，通过“权力清单”限制政府的乱作为。目前，交通运输部已经推出权力清单，水运局和海事局也推出了相应的清单。水运行业的权力清单在交通运输部的清单中占绝大多数内容，这与水运行业的相关监管更多属于交通运输部职责有关，而在公路运营过程中的相关许可和市场监管主要由公安部的交通管理部门负责。水运行业对外开放程度相对较高，同时也牵涉诸多与国家安全、人身安全、污染环保等领域，需要通过设定相应的许可来维护市场秩序，保障行业健康发展。在责任清单领域，水运行业仍存在政府“缺位”的弊端，需要通过法律授权、综合执法，以及发挥中介组织作用，提升事中和事后监管的水平，切实履行责任清单。

4.3.2 强化法制建设和综合执法

由于权力清单和责任清单都是以法律为准绳而确立的，因此，需要通过法制建设，使这两张清单的每项内容都通过具体的法律法规和部门规章予以明确规定。通过公布清单并明晰办事程序和办事周期，使政府职权行使透明化，提高政府效率和政策的可预期性，减少企业办事的显性成本和隐性成本，创造良好的营商环境，提高航运市场开放的质量。推进水运领域的综合执法，通过引入多元执法主体，减少执法队伍的数量及执法成本。

4.3.3 推进非政府组织发挥作用

在国家治理体系中，政府、市场、社会组织、群众自治组织、公民等都是治理主体，其中政府起主导作用。事中和事后监管应从发挥科研机构、中介机构和协会的作用入手，政府应购买非政府组织的服务，最终形成新的监管模式；协会应当建立企业违规标尺，即确定违规尺度。因此，非政府组织应当在行业标准、规范和服务等方面下功夫，真正成为政府与企业之间的桥梁，并在当前的市场环境下起到政府简政放权后市场监管真空的防火墙作用。同时，通过构建审计制度对航运企业的运行进行监督。航运信息服务机构应当构建信息服务平台，促进市场信息透明，使航运企业从信息增值服务中获益。随着国家征信系统的不断完善，海运业的企业信用管理也需要航运信息服务机构发挥作用。科研机构通过综合企业、行业协会和航运信息服务机构的信息，充分感知市场运行基本面和规律，进而对行业发展的战略、政策等提出改进方案，支撑政府决策。

参考文献：

[1] 徐至寒，徐枫.创新上海自贸区负面清单管理模式的思考[J].江南论坛，2014（5）：24-25.