政府部门的信息资源共享机制建设

陈绍辉

【摘 要】 针对我国政府部门在信息资源共享机制建设方面存在的不足，分析法律法规保障和管理体制保障两个外部关键因素对信息资源共享的影响，建立由职责分工、工作流程、监督考核、奖惩措施等4个方面构成的信息资源共享机制，对政府部门间合作的畅通性和工作的可持续性有重要的作用。

【关键词】 政府；信息资源；共享；机制

0 引 言

政府信息资源是政府部门在政务过程中产生、获取、处理、存储、传输和利用的信息资源，直接或间接涉及到国民经济与社会发展的状况[1]，是支撑政府部门制订宏观发展决策和微观管理策略、服务公众、合理行使管理权的重要资源。信息的获取渠道主要包括政府主导采集、社会公众（企业）提供以及第三方机构提供。从应用属性看，政府信息资源可以作为公共信息资源的一部分，无论是用于发展规划、行政管理还是信息服务，最终都是为社会公众提供某种服务，这种服务或因信息的密级不同而具有不同的服务形态。对于实现信息资源面向公共服务的有效应用[2]来说，构建行之有效的信息资源共享体系十分必要。该体系并非仅限于技术层面，还包括能够推动信息资源共享工作有效开展，保障和约束参与各方人、财、物、组织体系等所有因素协同运转的一系列制度办法。近年来，物联网、云计算、大数据等信息技术的发展和深入应用，进一步提高了政府部门间信息资源共享的技术可行性和效率。相对于信息技术发展，我国政府部门在信息资源共享体制机制建设方面仍较为落后，在具体工作开展过程中，体制机制层面的欠缺或不到位对部门间合作的畅通性和工作的可持续性有着较大影响。

1 信息资源共享机制总体框架

从概念上理解，机制保障体系是在技术层面之上，为了保障技术手段与业务管理行为相融合，确保信息资源共享能够落实到人、维持工作程序，以及支持闭环管理的一系列制度、办法、措施及技术标准。本文从组织保障、技术保障、运行保障等3个方面构建信息资源共享机制总体框架（见图1）。

图1 政府信息资源共享总体框架

外部组织保障包括法律法规、管理体制、运行模式等3个方面的内容。法律法规是开展信息资源共享最权威的保障，是各项行为合法性的准则依据；管理体制表征的是各参与方之间的隶属关系和职能权限等，对于政府部门间的信息资源共享而言，管理体制在很大程度上影响着工作机制的构建；运行模式是指信息资源共享工作开展的形式，一般包括政府主导、政企合作、委托第三方等形式。

技术保障主要涵盖在具体工作开展时的所有技术手段，在统一的标准规范约束下，利用相关信息技术实现信息安全防护、信息资源共享交换、系统运行维护等。

运行保障是对信息资源共享具体工作的规范和约束，主要包括对各参与方的职责分工、工作程序、监督考核、奖励惩罚等方面的制度化，使管理人员和执行人员能够有序、有据地开展工作。

2 影响信息资源共享的外部关键因素

2.1 法律法规保障

美国是信息化立法的先驱，从20世纪60年代开始至今已形成相对完整的信息法律体系，内容涵盖政府管理体制、信息利用、个人隐私保护、网络安全防护等方面。包括俄罗斯在内的欧洲国家及日本也根据信息技术的发展建立了相应的法律条款。我国在信息领域方面的立法也有许多尝试，如《政府信息公开条例》《电子签名法》《关于加强信息安全保障工作的意见》等，但总体而言我国信息领域立法仍无法构成体系。目前，已有的信息领域方面的法律多以行政法规、部门规章和地方规章形式零散出台，以条例、办法、指导意见居多，立法层次偏低，缺乏高阶位、统领全局的上位法，在原则性、制度化、规范化、产业化等方面缺乏统筹指导，法规间缺乏统一性和协调性，导致权威性和约束性差。此外，在信息资源管理、信息服务、信息市场规范、产业发展等方面仍然存在较大的法律空白区域。

从国家信息化发展层面看，我国信息化立法亟需构建明确的体系框架，在逻辑合理的框架下不断优化和完善法律条款的设计。信息技术已成为引发当今社会变革的最重要、最活跃的因素，信息资源也成为至关重要的生产要素。随着信息社会发展的不断深入，信息化发展不可避免地会遇到诸多问题，将信息法作为我国法律体系中的重要组成部分而单独建设十分必要，应构建信息法普通法体系，明确信息法的任务、基本原则、适用范围等。信息法体系中应包括信息安全、信息资源管理、信息技术应用、市场行为等主要方面（见图2），其中，信息安全方面应涵盖关于计算机信息网络安全和信息安全、信息保密、个人隐私等相关条款；信息资源管理包括信息资源管理组织制度、信息权属、信息使用、信息资源共享、信息公开、信息发布等方面的条款；信息技术层面主要是面向信息技术应用、共用信息技术标准、信息产品标准制定的相关条款；市场行为方面主要是通过相关法律条款的制定，实现对信息领域市场行为及信息交易活动予以引导、规范。依托普通法体系的建设和行政法规的出台，国家各部委和地方政府立法机构可根据实际需要，制定法规细则，推动信息法体系的完善。

2.2 管理体制保障

当前我国政府“条块结合”的管理发展模式，在一定程度上影响着政府信息化建设朝“纵强横弱”形态发展。从体制层面看，政府部门间开展信息资源共享存在多种逻辑关联，为厘清其中关系，可按照“行业”和“系统”的概念进行分类。“行业”指代某一职能范围，如交通运输、国土资源等。“系统”指代某一领域自上而下设置的管理机构，如在交通运输行业下划分了公路管理、水路管理、运输管理、海事管理等领域；以海事管理为例，交通运输部海事局与各直属海事局可看作同一“系统”的单位。按照上述分类原则，政府部门间信息资源共享包括3种情况。

（1）同一行业系统内部信息资源共享。如长江航务管理局与其直属单位长江海事局、长江航道局、长江三峡通航管理局、长江航运公安局之间的信息资源共享。某一个单位内部不同机构间信息资源共享也属于此类，如长江海事局内设各处室之间以及与下属的分支海事局之间的信息资源共享。此种情况下的政府部门协调工作相对简单，是得益于上下级单位间的管理职责和事权划分存在领导和从属关系。特殊情况是主管单位与所属单位行政级别相同，在某种程度上会增加协调工作的难度，但作为同一系统单位，通过各单位协商或依托某项工作建立联合小组，一般能够较好地予以解决。

（2）同一行业系统外部信息资源共享。不属于同一管理体系的单位开展信息资源共享，可进一步分为“垂直管理”部门间、“块块管理”部门间、“条块管理”部门间的信息资源共享。“垂直管理”部门间的信息资源共享，如长江航务管理局与江苏省海事局之间的信息资源共享，二者均属于交通运输部垂直管理部门，江苏省海事局上级单位是交通运输部海事局，长江航务管理局则属于交通运输部派驻机构，二者事权彼此独立，由于管辖地域范围相邻，在行政管理中存在信息资源共享需求。对于此种情况，通过上级主管单位协调组织是最为常见的处理方式，也可以通过双方协商达成共识，制订相关机制。“块块管理”部门间的信息资源共享，一般为跨区域共享，如相邻省份、相邻市县交通主管部门间的信息资源共享。市县级行业主管部门信息资源共享，可由上级政府统筹协调，省级行业主管部门间的信息资源共享多以协商为主，或通过更高级别机构进行协调。“条块管理”部门间的信息资源共享情况较为复杂，如各级交通运输主管部门（省交通厅、市交通局等）间的信息资源共享，各部门间为条块结合管理，且多以“块管”为主，中央主管部门履行行业指导职责，民航局、铁路局、交通运输部海事局属于交通运输部垂直管理部门。当地方交通运输部门需要与民航、铁路或国家海事等部门进行信息资源共享时，“条管部门”与“块管部门”由于行政级别、管理体制、系统运行模式等方面的差异，往往难以找到合适的协调方，通过高层管理部门需动用大量行政资源，对于开展具体工作而言，存在较严重的效率问题。从实际工作经验看，针对双方互有信息共享需求的情况，可通过协商开展工作；若双方信息资源不平衡或信息共享需求不平衡，则需要依靠上级主管单位统筹，有些则可通过引入第三方信息资源实现共享。

（3）跨行业信息资源共享。为推动管理效率和服务能力的提升，不同行业政府部门间经常需要共享信息资源，如交通运输管理部门和交警部门。跨行业的政府部门信息资源交换一般可以由各级政府协调或行业主管部门之间进行协商，但若涉及到“条管”与“块管”部门，协调难度会大幅增加。

通过上述分析可知，我国当前政府部门间信息资源共享交换工作的开展仍然面临很多体制不协调的问题。尽管在政府部门协作方面已有“领导小组”“议事协调机构”“联席会议”“行动小组”等成熟的工作模式，但信息化建设作为提升政府治理能力的重要支撑，走以往“先建设、后连通”的路线已被证明不合理，会造成财力和行政资源的大量浪费。随着我国深化改革进入攻坚期、信息技术在各行业的深入应用，从国家到地方各级主管部门可考虑CIO（首席信息官）或信息化“一把手”制度的建立，从体制和制度层面确保信息化顶层设计的权威性和全面性，切实发挥信息化工程的实效。

3 信息资源共享工作机制

信息资源共享工作机制作为一套规章制度，是以执行人员为适用对象，对其具体工作进行明确和规范。对于参与信息共享的政府部门而言，工作机制是对各方行为最直接的要求和约束。本文将信息资源共享机制分成职责分工、工作流程、监督考核、奖惩措施等4个方面，具体内容见图3。

图3 信息资源共享工作机制内容框架

职责分工是工作机制的纲领性部分，用以明确工作机制适用的范围和对象，明晰工作组织架构，在组织架构基础上说明各单位（或人员）的权利和义务，如信息的获取和使用、信息的保密和扩散、信息的质疑和验证等。同时，用以明确具体的工作内容，如信息资源目录或共享交换平台的运行、管理、维护等工作的具体内容和分工。

工作流程主要是向执行人员说明信息资源共享方式、工作规则和程序，并提出相关技术要求，如信息共享的传输协议、时间规则、路由规则、转换规则、日志记录规则等，为执行人员提供明确的操作依据。

考核办法是用以明确工作效果的评估和处理，明确考核要点和方法，并与奖惩措施相关联。信息资源共享工作考核可从规则程序的符合性、数据质量可靠性、数据应用合规性等方面入手，构建适用的指标体系和考核方法，合理反映对信息共享工作的效果度量。奖惩措施对工作人员具有激励和威慑双重作用，奖惩策略应抓住制衡的关键节点，才能产生有效的激励和约束效果。在当前管理体制下，奖惩策略主要以精神激励约束为主，而在物质激励约束、晋升激励约束方面限制条件较多。从相关单位实践来看，将奖惩措施与部门发展建设、部门荣誉等进行有效关联，往往能够引起部门领导重视，达到较好的效果。

参考文献：

[1] 翟小静，赵军平.网络环境下的政府信息资源管理机制研究[J].公共图书馆，2013（2）：46-48.

[2] 李汝峰.英国政府信息资源管理改革及其启示[J].兰台世界，2011（27）：14-15.