切实提高民政专项资金使用效果——广西消化民政专项资金结余经验与对策

李世初

切实提高民政专项资金使用效果
——广西消化民政专项资金结余经验与对策

李世初

近年来，随着国家对民生问题的高度重视，民政专项资金投入连年递增，金额越来越大，占国家财政支出的比重也越来越高。据民政部《2014年第4季度统计季报》1显示，我国2014年度社会服务经费实际支出3955.9亿元，比上年实际支出额3655.9亿元，净增加300亿元，增长约8.2%；受益对象约9593.1万人。李克强总理于2013年3月17日答记者问时强调 “民生支出是刚性的，不能减，只能增”。随着民政资金总量的不断增加，民政专项资金使用的有效性越来越受到社会各方关注，民政专项资金结转结余成因以及结余如何处理已成为各级关注重点。研究民政专项资金结余问题对保障人民群众的基本生活权益、维护社会稳定、促进经济社会协调发展具有重要意义。

一、广西民政专项资金结余概况

根据2011年、2012年、2013年《广西民政统计年鉴》和2014年广西民政统计年报显示，广西民政专项资金收入、支出规模连续4年突破“百亿元”大关。

从表1可以看出，截至2014年底，广西各项民政专项资金累计净结余22.06亿元，约占当年支出总额141.72亿元的15.57%。从民政专项资金结余形成的年份来看，民政专项资金结余主要形成于2011年以前（含2011年）。

从图1民政专项资金结余构成分析，社会救助资金、社会福利资金、抚恤资金和自然灾害生活救助资金四项结余约占结余总额的74%。社会救助资金结余主要为城乡低保资金结余和城乡医疗补助结余；社会福利资金结余主要为项目建设资金结余和彩票公益金结余；抚恤资金结余主要为优抚结余资金；自然灾害生活救助结余资金主要为冬春救助资金结余和因灾倒房重建项目资金结余。

图1 . 民政专项资金结余构成

表1 . 2011—2014年广西民政专项资金收、支、结余情况 （金额单位：亿元）

二、广西民政专项资金结余原因分析

民政专项资金结余形成的原因主要有预算虚报、预算下拨冗长、建设项目进度制约、资金管理制度不健全等。

（一）虚报预算形成市县配套资金结余空挂。在“分级分税预算管理体制”的模式下，城乡低保资金、自然灾害救助资金等专项资金通常由中央财政、自治区财政和市县财政共同承担，中央和自治区的预算资金以市县上报的数据来进行分配。市县为了减少本级财政承担，或者故意虚报人数，或者因政策理解不到位出现虚报，中央和自治区的预算资金按照市县上报的数据纳入政府预算，如2010年广西各市县上报的城市低保人数汇总数为65万元，比实际保障人数60万人多5万人，仅此一项当年的城乡低保资金结余达0.6亿元，此预算资金结余数纯属空挂。

（二）预算执行中因资金使用政策变化形成结余。在预算执行过程中，相关政策发生变化也会导致资金结余。如《国务院办公厅关于加强孤儿保障工作的意见》（国办发〔2010〕54号）出台后，孤儿认定标准政策发生变化，由之前的“父母双亡”“寻找不到生父母”“父死母嫁”“父母双方劳改” 4条认定标准变更为“父母双亡”“寻找不到生父母”2条标准，按原标准认定孤儿人数3.9万人、向中央申报下拨资金1.61亿元，但按新标准符合两条件的孤儿只有2.5万人，认定人数减少了1.4万人，导致资金结余0.6亿元。

（三）民政专项资金下拨时间过晚形成资金结余。根据《中华人民共和国预算法》，“中央对地方的一般性转移支付应当在全国人民代表大会批准预算后三十日内正式下达。对地方的专项转移支付应当在全国人民代表大会批准预算后九十日内正式下达。省、自治区、直辖市政府接到中央一般性转移支付和专项转移支付后，应当在三十日内正式下达到本行政区域县级以上各级政府。县级以上地方各级预算安排对下级政府的一般性转移支付和专项转移支付，应当分别在本级人民代表大会批准预算后的三十日和六十日内正式下达。”在法律层面从中央到县级某项转移支付款最快也要150天才到，如果算上中间审批环节，就可能耗上半年到一年了，资金的层层下拨导致基层出现“上半年没钱花、下半年花不完”的现象，常常在年末形成大量资金结余。

（四）建设项目资金因进度缓慢形成资金结余。经调查，民政建设项目资金的投向分为两类：一类是民政部门作为业主的建设项目，如社会福利院、敬老院等基建项目，另一类是受灾户作为业主的因灾倒房重建项目。一个建设项目需要经过立项、征地、报建、设计、施工、验收等多个环节，涉及发改、国土、规划、建设、环保等多个政府部门，哪个环节卡壳都会影响到整个项目进度。对于民政部门作为业主的建设项目，民政部门管理建设项目并不专业，项目推进往往难以按预定时间完成；对于受灾户作为业主的重建项目，受灾户自行掌握进度，包括房屋选址、开工日期选择等，民政部门更难以控制其建设进度。

（五）资金管理制度建设滞后导致资金使用不畅。在民政资金结余形成的过程中，资金管理制度的建设往往滞后于实务发展。我国自20世纪90年代以来相继推行城市最低生活保障（1997年）、城乡医疗救助（2003年）、农村最低生活保障（2007年）等多项亲民爱民济民的善举，与之相关的资金管理制度的建立健全没有跟上。1984年7月民政部发布的《民政事业费使用管理办法》执行将近30年没有更新，《城乡最低生活保障资金管理办法》（财社〔2012〕171号）2012年10月才出台，《城乡医疗救助基金管理办法》2013年12月才颁布。广西出台的《广西壮族自治区城乡居民最低生活保障资金管理办法》和《广西自然灾害生活救助资金管理暂行办法》等制度都比实务迟半年以上。顶层制度建设的滞后导致基层工作者在开展实务工作时无依据可以遵循，直接影响资金的顺畅使用。

三、广西消化民政专项资金结余的经验

（一）加强制度建设，资金管理逐步规范化。2010年以来，广西陆续出台《广西壮族自治区城乡居民最低生活保障资金管理办法》《广西自然灾害生活救助资金管理暂行办法》《广西民政公共服务设施建设项目管理暂行办法》等多项制度，各市县级民政部门结合实际情况，相继建立了多项制度，如灵山县制定下发了《灵山县民政事业费使用管理规定》《救灾救济资金管理使用办法》等文件。2013年在贯彻落实《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》国发〔2012〕45号文中，广西及时出台了《关于加强和改进城乡居民最低生活保障工作的实施意见》，对落实核对工作机构、落实核对专项经费、落实基层核对人员编制，为社会救助工作规范管理高效服务奠定了基础，民政部2013年5月专门在广西召开全国居民家庭经济状况核对工作推进会，肯定了广西的做法。

（二）重视信息平台建设，资金使用效率明显提高。为了提高民政资金使用的效率，广西重视民政信息平台的建设工作，先后建立了广西最低生活保障信息系统、优抚信息E管理系统、减灾救灾应急指挥平台、医疗救助即时结算管理信息平台等多个系统。2014年又全力推进广西低保核对信息平台建设，已于2014年12月通过评审验收。该平台自2014年6月启用以来，全年完成相关救助委托核对370.75万人，因家庭收入变化退出21.3万人，因“人情保”“错保”退出3.15万人，新增低保对象12.66万人。低保核对平台的运用有力地促进了社会公平，也大大地发挥了低保金的救助功能，核对信息平台建设成效明显3。

（三）以法治建设为抓手，推动和保障民政事业转型创新发展。广西民政能主动适应经济社会发展新常态，围绕“法治民政”这一主线，全面加强法治民政建设以推进民政事业的科学发展。在管理理念上从粗放民政向法治民政转型，项目建设上从规模小而散向园区聚集型转型，为此从2013年始各市县陆续规划和实施一批民政园区，从而有效加快和消化民政项目资金，民政事业也得到了快速发展。如灵山县旧州镇以园区建设敬老院，功能配套齐全，环境优美，吸引了众多老人入住就是转型升级成功范例。4

四、加强民政资金结余管理的对策

（一）以制度建设引领资金规范管理。制度建设与实务发展如影随形，建议民政部加强制度的顶层设计，及时制订与完善各项资金管理制度，如对财政部、民政部1984年颁布实施的《民政事业费使用管理办法》进行修订，出台和修订《优抚资金管理办法》《社会福利资金管理办法》《自然灾害生活救助资金管理办法》和《民政公共服务设施建设项目资金管理办法》等制度，以规范资金管理，提高资金使用的效率效果。

（二）以资金绩效为目标加强资金预算工作。资金预算管理对资金结余的影响至关重要：

1. 重视预算编制工作。一是实行预算编制责任制，对虚编预算的应追究当事人和法人的责任；二是预算编制员要高素质、能力强、重责任；三是预算编制依据既要充分更要切合实际；四是预算编制程序要规范，强调上下结合，将政策要求与基层实务相融合，力求预算合理；五是重视预算编制的复核工作。

2. 预算资金的下拨严格按时间进度拨款，对法定支出建议按上年基数编入当年预算并可预拨，以保障社会救助、社会福利等各项工作的有序开展。

3. 预算执行严格按预算和各级下达的转移支付文件拨付到位，一是严格按项目和用款计划执行；二是加大对预算执行情况分析；三是加强与财政部门对帐，核对预算指标是否到位及指标结余情况；四是做好预算绩效评价。对于执行中确因政策变化导致预算调整的，应及时增加预算或调减预算，以防范形成资金结余。

（三）以监督为手段防范新结余的形成。民政部门应建立健全内部监督机制，对新结余实行动态管理，实时监测各项民政资金的结余状况，对当季度、当年度资金结余较大的市县及资金类别进行重点督查，以及时发现问题、查找原因和解决问题，以惠实民生。

要重视内部审计及问题的整改，以当前的现状至少用一半以上精力用于对民政资金的事后监督，把防范和消灭民政蠹虫作为民政资金管理“永远在路上”的监督工作。

（四）盘活存量，削减结余。民政资金结余有相当部分是非正常性的历史结余，从走访部分基层民政工作者口中反映，基层多申报预算、认定口径上窄下宽、审批宽进严出等非正常因素形成的结余占两成以上。对解决历史结余国务院和财政部历来高度重视，2014年国办专门就盘活财政存量资金作出了部署，2015年3月财政部在全国开展地方盘活财政存量资金专项检查。建议乘国家开展盘活结余资金的东风，加快出台利于消化本地区本领域历史结余的政策措施。譬如，适时提高救助标准务实救助困难群众，作为为民办实事的具体举措，可提高优抚人员和低保对象补助标准，这些举措从自治区到市县已有行动，广西已经明确，从2014年10月1日起，提高广西城乡低保对象补助水平，城市低保由每人每月240元提到260元，农村低保由每人每月100元提到110元，提高部分优抚对象等人员的抚恤和生活补助标准，残疾军人的抚恤金最高可达到每年52360元，最低达到每年4980元。2015年1月1日起，北海城市低保标准由现在的每人每月350元提高至420元，农村低保标准则由每人每年2000元提高至2600元，提高标准后，该市城乡低保标准将高出广西北部湾经济区各城市平均水平。标准提高后着实解决救助群众生活困难，进一步利于消化结余提高资金使用效益。5

（作者单位：广西壮族自治区民政厅）

注释：

1 民政部网站http://files2.mca.gov.cn/ cws/201501/20150129172531166.htm

2 根据广西财政厅网站（http://www.gxcz.gov. cn/gxzzzzqczt/yfwlgk/czxx/）公开2011—2014年连续4年的预算执行情况，广西全区的公共财政预算支出分别为2545.30亿元、2965.20亿元、3192.26亿元、3475.92亿元。

3 广西民政信息2015年第03期（总第509期）2015-01-31 08:16中国新闻网

4《广西民政深化改革善谋举措赶超跨越》，中国社会报，时间： 2015-01-29 13:49

5《北海市2015年1月1日起执行新的城乡最低生活保障》，中新网广西新闻 2014-12-29 11:58:55