论村民自治选举程序的完善

林来宏

【摘 要】“从价值到制度，程序起了决定性的作用。”然而，由于没有完善的程序性规定，《中华人民共和国村民委员会组织法》（下文简称《村组法》）缺乏可操作性，导致其实施状况不尽人意。为此，完善村民自治活动的程序性规定是有效实施《村组法》的重要举措。选举程序直接决定村委会的产生及其组成人员的民意基础，因此完善选举程序是推进村民自治的关键环节。

【关键词】村民自治；选举程序；完善

一、当前农村基层民主选举存在的问题

1、浓厚的宗族意识影响选举的公平性

在当前的村委会选举中，许多村民宗族派性意识强烈，认为“自家人”当选总比“外姓人”好，家庭声望高，而且日后办事较为方便。因此，在选举中，缺乏理性的根据来进行选择。同时，候选人也借这样的宗族意识来扩大自己的影响力。在本次调查的数据中，可以明显地反映这一问题。在总体样本中，村长姓氏为本村大姓的村莊占总体的85.42%。无论东部、西部还是中部，所调查的村庄村长姓氏为本村大姓的所占比例都超过80%。

2、村长候选人产生不民主问题

基层民主选举的倾向是村长候选人由村民提名产生，并且候选人有多名，在选举过程中存在着竞争机制。而实际情况则是，在调查中，16%的村庄中村长选举人只有一名。而关于候选人提名问题中，超过一半的村庄候选人不是由村民提名，而是由党支部或其他提名产生的。同时，在调查结果中发现，越富裕的地方，党支部或乡镇政府对候选人提名的干预更强，候选人产生方式越不民主。

3、存在严重的“贿选”问题

在村委会换届选举中，许多地方均出现不同程度的贿选现象。其形式多种多样。主要形式是施予财物，以小恩小惠收买选民。有的上门拜访游说，“宣传自己”，笼络感情甚至搞空头许诺。在调查过程中，100份问卷中有84份中村长候选人有多名，其中有大多数村庄存在贿选情况，且主要形式为上门拜访游说，部分为以金钱等物质贿赂形式。

4、选举程序没能得到很好的落实

农村基层民主选举中，科学的选举程序不仅充分体现选民的意愿，而且能保证选举的有序和有效。但实践中，违反选举程序的行为常有发生。违反选举程序的行为，主要包括以下几种情况：其一是违反直接、差额、无记名的选举原则；其二是选民数、投票数及当选票数的计算不合法、不准确；其三是不依法产生候选人；其四是投票选举未依照法定程序举行。在投票过程中，通常会出现委托投票现象，其存在不科学性、不合理性：第一，作为一种政治权利，投票权利具有不可转让性；第二，委托投票无法从根本上保障委托人投票权的实现；第三，更为严重的是，委托投票完全还可能成为部分人操纵选举的手段；第四，委托投票容易产生腐败，使有的人可以通过贿赂来购买代票权。

二、影响农村民主选举的因素

1、经济因素

经济因素对于村庄民主的影响是被讨论最多，也是进行实证检验最多的。经济基础决定上层建筑。候选人的财富水平是决定其能否当选的一大重要因素，绝大多数的村长都拥有一定的经济基础。在调查的村庄中，村长的家庭财富积累为村中中等偏上甚至是村中最富裕家庭之一的占到所有样本中的80%以上，同时从数据中也发现，越富裕的地区，这种现象越普遍，东部比中部及西部更普遍。

2、权力因素

首先，乡镇行政权力干预农村自治。乡镇政府混淆乡村关系，插手乡村基层选举。在选举工作中乡镇政府通过下达各种指标、任务来插手基层选举。更有甚者，在选举工作中个别地方乡镇政府根本就不通过村委会选举这一环节，来直接任命村委会领导班子，极大的损害了村民的合法权利。同时，村长的权力基础也带动了经济发展，这一点可以从村长的任期上看出。调查样本中，村长任职年限在5年以上（包括5年）的占到62.5%，最低任期都不低于3年。村长的权力，带动了其自身的经济发展，经济基础又决定了其在新一届的选举中胜出，如此循环，导致很多村庄的村长任期甚至达到10年以上之久。

3、制度因素

首先，中央立法不成熟、不健全。中央目前还没有一部专门的村委会选举法。其次，地方建制不均衡、不精细。在国家法律颁布以后，地方政府最为直接地决定着民主选举的运作及其命运。最后，相关配套制度不完善。第一，监督制度不完善。第二，选举后的后续保障机制不完善。

4、政治文化因素

文化孕育着制度。特定的文化产生特定的制度纵观基层民主自治制度实践中存在的上述诸多问题，无一不与当前村民缺少民主观念或民主观念不足有关，也就是说，当前农村社会缺少与基层民主自治制度有效运行相适应的民主观念、民主意识。

三、农村基层民主选举完善措施

1、明确选举委员会成员资格

一个能够获得村民信任的选举机构是保障村委会选举公开、公平、公正的前提。如果村民对选举机构的正当性产生怀疑，无论多么公平的选举结果都会受到质疑。《村组法》颁布之前，主持村民委员会换届选举的机构主要是村委会和党支部，也有的地方规定由村民委员会换届选举领导小组主持（有的地方甚至根本就不存在选举机构）。从理论上看，这些规定或多或少地背离了自然公正原则，不能充分体现选举组织的独立性与公正性。鉴于此，《村组法》第十二条明确规定“村民委员会的选举，由村民选举委员会主持。村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生”。这一规定的成功之处在于：一是明确规定了村民选举委员会是选举村民委员会的法定机构，其他个人或者组织不得介入、干涉、侵害村民委员会的选举工作。这是《村组法》对村民委员会选举程序的重大完善。二是明确规定了选举委员会的产生程序，即由村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议推选产生。但笔者认为，村民选举委员会成员的资格与代表性也应该在选举委员会的产生程序中做出规定，在成员的代表性上要对弱势群体进行制度倾斜。而且，诸如男女平等等原则性的规定要落到实处，比如规定选举委员会成员中应有一定比例的女性代表。

2、确定选举方案

选举活动中，制定选举方案是选举委员会的首要职能。所谓的选举方案是指选举委员会在相关法律规定的基础上，结合本村的实际情况，对选举程序的各个具体环节（主要包括选民登记、候选人的提名、选举地点和时间等）做出合理的时间与空间安排。选举方案关系到选举能否顺利、公正地进行，因此选举委员会在制定选举方案后，应以适当的方式迅速向全体村民公布。在经过一段时间后，若村民对选举方案无任何建议与异议，选举方案便最终确定。如果村民对选举方案有建议与异议，则其有权在法定的期间内向选举委员会提出并说明理由。选举委员会对村民的建议或意见必须书面做出答复，村民若不同意选举委员会的解释或者改变方案的决定，可以向有关部门提出申诉。村民在选举委员会产生之后，选举活动举行之前就已经参与到选举活动中，既可以监督选举委员会的选举组织工作，充分体现程序的沟通与对话功能，也可以提高村民的积极性，有效保障选举活动的顺利进行。鉴于此，笔者认为《村组法》可以做出如下规定：“选举委员会产生之后应该制定选举方案，在选举方案公布之日起15日内，村民对选举方案若无意见或建议，该方案即为有效方案。”

3、建立选民登记异议制度

当选举方案最终确定后，选举应该进入选民登记阶段，选民登记的方案一般由选举方案规定。一般说来，选民登记有两种方法：一是设立登记站，村民自主到设置在各村民小组的登记站登记；二是上门登记，由选民登记员到各家各户逐一登记选民。但无论哪种登记办法，都必须造册登记。《村组法》第十四条规定“登记参加选举的村民名单应当在选举日的二十日前由村民选举委员会公布。”上述规定也有不完善之处，主要表现在以下两个方面：一是在时间上，该条用未来时间确定现在时间，即用选举日来确定选民公布的时间，违背了时间先后的逻辑顺序。更为重要的是，这一规定可能造成严重的不良后果。例如，在选举日二十日之前公布选举名单，若村民对选举名单提出异议，而在选举日到来之时异议又无法得到圆满解决，这时就会处于两难境地，即要么是不能圆满解决异议，按照预定的选举日进行选举，更何况《村组法》也没有明确地规定必须解决村民对选举名单的异议，要么是推迟预定的选举日期，等到异议解决后再择日进行选举。二是没有明确村民对选举名单提出异议的期间。选举宣传发动工作是对村民进行选举教育、选举动员的活动。在选民登记期间选举委员会应该发动村民积极参加选举。宣传发动工作的主要目的是让村民了解、掌握选举的技能技巧、重要意义和相关法律法规，尽量让村民了解选举的社会意义以及本次选举的日程安排。对村民的选举教育可以采取集体教育与个别教育相结合的方式，对村民的异议、建议要认真、及时地解答。在解决村民异议的同时，对其他村民也起到间接教育的作用。因此，认真对待村民在选举过程中的异议与建议，具有重要的民主意义。笔者认为，村民民主意识与民主技能的提高，主要是在提出异议与解决异议的过程中完成的。没有任何“异议”的选举，要么是村民参与选举的积极性不高，要么是村民的民主技能不高。基于上述理由，建议把《村组法》第十四条第二款修改为：“选举委员会按照确定的选举方案进行选民登记并公布选民登记的名单，若15日内村民对选举名单无异议，名单即为有效。若村民对选民名单有异议，选举委员会必须予以书面解释。选举委员会在选民登记和选民名单公布期间应该向村民宣传、介绍本次选举的相关事宜，发动、教育村民积极参加选举。”由于农村人口流动性越来越大，外出打工的村民比例逐渐攀升，如何保证外出村民的选举权是选举委员会在选民登记过程中遇到的一大难题。由于不同地方人口流动程度存在差异，《村组法》对此不能也不应该做出详细的规定。在实践中，有些地方的选举委员会把选民名单分为外出选民和非外出选民两个栏目，对于外出选民选举委员会通过邮寄选票的方式保障其选举权的行使。这种方式值得借鉴，但是可能违反秘密选举的原则。也有些地方通过委托投票的方式来保障外出选民选举权的行使，但这种方式很容易造成某些宗族或者个人左右选票的局面，因此对这种方法应该持谨慎的态度。

4、健全正式候选人产生机制

从自治的过程看，选举是纵向民主的起点，而选举模式的划分则取决于候选人的提名方式和确定方式。如果候选人的提名方式与确定方式不民主，那么整个选举就失去了意义。可见，候选人的确定方式将决定着选举能否真正体现民主、表达民主，能否保证自己所信赖的、合乎条件的人顺利成为候选人。如果候选人产生的方式不民主，无论其他选举程序设计的多么合理，也没有任何意义与价值。《村组法》第十五条规定“由本村有选举权的村民直接提名村民委员会候选人”。可见，村民委员会候选人的提名权在有选举权的村民个人手里，而不是在其他组织手里，这就在法律上排除了其他提名候选人的方式，如“协商”、“上级指定”、“组织提名”。有学者认为这一规定确立了海选模式，但问题在于《村组法》并没有明确规定村民如何提名候选人。一般说来，村民提名候选人的方式有三种：一是有选举权的村民单独提名；二是一定数量的村民联合提名；三是无记名投票的方式产生候选人。

5、规范选举大会现场

第一，清点参加会议的人数。《村组法》第十五条第二款规定只有过半数的有选举权的村民投票，选举才有效。因此，只有参加选举大会并投票的选民占到全体有选举权的村民的半数以上，才能召开选举大会，否则，选举不能进行。因此，选举委员

会必须在投票前，清点参加选举大会的人数，超过半数才能投票。

第二，设立发票、验票处。因为法律和地方性法规规定，收回的选票数等于或者少于发出的选票数，本次选举有效。根据这一规定，发票、验票处工作人员核实选民证、委托证，与选民登记册核对无误后，在选民证、委托证上做出标记，以避免不必要的错误。

第三，設立秘密写票处。在选举现场保证选民不受干扰，充分自由地按照自己的意志填写选票，是实现选举公正、公平的重要环节。在中国，没有设立秘密写票处的传统，习惯于在选举大会会场当场公开写票。这种写票方式，很难反映选民的真实意愿，选民或迫于某种压力，或碍于情面，而违心地“随大流”，结果使选举的民主性大打折扣。

结束语

综上所述，农村基层民主选举是我国村民自治制度的一项重要内容，选举程序直接决定村委会的产生及其组成人员的民意基础，因此完善选举程序是推进村民自治的关键环节。鉴于

此，《村组法》应该在程序上进一步明确选举委员会成员的资格，确定科学的选举方案，建立选民登记异议制度，健全正式候选人产生机制，规范选举大会现场，只有完善农村民主选举制度才能推动了我国民主化进程，促进了农村稳定和经济发展。

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