建立权责发生制政府会计体系的我国政府会计改革探析

长春工业大学　陈晓园　赵丽

建立权责发生制政府会计体系的我国政府会计改革探析

长春工业大学陈晓园赵丽

摘要:所谓政府会计，一般是指我国现行的预算会计，它是以预算（政府预算和单位预算）管理为中心，以经济和社会事业发展为目的，以预算收支核算为重点，用于核算社会再生产过程中属于分配领域中的各级政府部门、行政单位、非营利组织预算资金运动过程和结果的会计体系。十八届三中全会对我国政府会计的改革提出了新目标，要求“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”。这意味着政府会计改革成为当前我国经济社会发展中迫切需要解决的问题之一。政府会计改革首先要重视准则的建立，应该立足国情，从实际出发，同时积极借鉴国外各国政府会计改革的实践，建设有中国特色的、符合社会主义社会经济、政治、文化等各个方面发展的政府会计准则。本文分析了我国政府会计的现状以及我国政府会计和发达国家先进的政府会计之间存在的差异和差距，阐明了我国现行政府会计模式的缺陷，结合我国政府会计改革的目标，借鉴国外先进的会计模式，探索适合我国政府会计改革的措施。

关键词:政府会计 会计改革 权责发生制 预算会计

伴随着经济的飞速发展，会计这一在经济建设中起着至关重要作用的部分也历经改革，不断完善。企业会计在与时俱进方面表现喜人，逐步建立了现代会计核算体系。然而，政府和非营利组织作为社会中不可缺少的部分在会计建设上却仍旧采用传统的预算会计模式，即反映、核算和监督政府预算的实现情况。由于国内外政治、经济环境的变化，这种会计模式显然已经不能适应当前的发展实际。因此，政府会计改革已经成为政府建设的重要一环，必须加大力度实施。党的十八届三中全会适应时代潮流对政府会计改革提出了新要求，也显示了国家对这一工作的重视。

一、我国政府会计的现状

(一)以收付实现制为基础的预算会计存在较多缺陷

基于政府的受托责任，要求政府的各项活动要对委托人也就是社会大众公开、透明。政府会计的主要功能在于向相关利益关系人提供相关的数据。而目前我国政府会计仍然是以收付实现制为基础的预算会计。这种会计核算模式存在诸多弊端，例如：核算方式粗犷，只注重预算的执行情况，忽视成本、政府债务和费用等的使用控制情况。提供的报表也主要是预算会计报表，社会大众无法获得政府活动的全面信息，从而容易导致公众对政府的质疑和不信任，这必将阻碍经济的发展和社会的进步。因此，政府会计改革刻不容缓。

(二)我国政府会计和世界发达国家先进的政府会计相比制度落后，亟待改革

一般认为，最早进行政府会计改革的国家是新西兰，主张对政府会计进行彻底的变革，全面引入权责发生制，彻底抛弃收付实现制的核算基础。自此以后众多国家纷纷进行政府会计改革，并取得了显著的成效。以英国为代表的国家彻底舍弃了传统的收付实现制政府会计而转向权责发生制政府会计；以美国为代表的国家则是采用渐进的、相对温和的改革方式，逐步用权责发生制取代收付实现制，并不断扩大权责发生制发挥作用的范围。但在一定时期内必然经历二者的共存，因此协调好二者的关系至关重要。

伴随着国内外环境的变化以及我国经济社会的飞速发展，传统的政府会计和狭隘的预算会计早已不能适应时代的要求。因此，政府会计改革是政府不断完善，适应经济发展的要求，也是遵循国际政府会计改革大趋势的必由之路。

(三)政府会计从业人员综合素质不够，缺乏高水平会计人员

会计工作者在会计工作中是关键部分，任何准则、制度、方法和规范等的制定和执行都离不开会计人员。因此会计人员素质如何一定程度上决定了会计制度的水平。政府目前的会计核算体系简单粗放，会计人员的工作相对简单。会计人员能力不足一方面可能会阻碍政府会计改革的进行；另一方面，一旦实施改革，会计人员将无法胜任复杂的工作，使接下来的工作无法进行。因此，政府会计从业人员素质偏低已成为制约我国政府会计改革的重要因素。要推进政府会计改革必须加快会计人才队伍建设，培养会计领军人才。

二、我国政府会计改革的动因

(一)政府职能转变和公共财政体制的不断完善，要求更高层次的政府会计信息

伴随着新公共管理运动的开展，政府的职能也发生了变化，逐步转变为服务型、管理型和绩效型。这也是建立社会主义市场经济体制的需要。同时这种转变也对政府的管理提出了更高的要求，首先就是要建立起绩效评价系统。建立政府会计体系有利于推进绩效评价，同时也为落实政府职能转变提供了重要的信息渠道。另外政府职能的转变需要政府信息公开，要让公众充分了解政府的各项活动，这样才能更好地履行公共受托责任并接受公众的监督。

近年来公共财政体制的不断完善使政府的经济行为更加符合效率优先的原则，不断提高资源优化配置的能力。资源是公共的，但是配置资源的权利由政府代为执行。因此政府在对公共资源进行配置时就要向公众提供全面地信息，单纯的预算会计不足以满足公众的需要，因此制定一个全面的政府会计准则势在必行。

(二)全球经济一体化和市场经济的发展要求政府会计信息全面高效，与国际可比，与市场接轨

随着全球经济一体化的趋势日益加强，跨国性的公司和组织遍布世界各地，已然成为彰显一个国家综合国力和国际竞争力的重要因素。自从2001年加入世界贸易组织以来，我国的政治、经济、文化等各个方面都对世界产生了深远的影响。全球经济一体化使各个国家紧密地联系在一起，这种趋势也强烈要求建立一种通用的会计准则。因此我国政府会计只有进行改革，才能在与他国的交流中提供全面高效的会计信息，在国际交往中发挥我们应有的作用、占据应有的位置。

与此同时，我国的国内环境也在发生翻天覆地的变化。改革开放打开了我国市场经济发展的大门，市场与政府的关系也得到了很好的协调。政府作为整体发展计划的制定者，只有与市场接轨，提供全面高效的信息才能使市场经济健康持续的运行，才能使政府与市场两只手更好的结合起来推动经济的发展。市场经济的健康发展离不开政府的作用，政府也只有不断完善会计信息准则才能为市场经济发展提供准确高效的信息。

三、我国政府会计改革的思路框架

政府会计改革要立足国情，充分考虑当前的政治、经济等各方面的因素。着眼全局，再落实到每一个细节。当前我国的市场经济蓬勃发展，世界经济一体化也不断加强。企业会计适时地作出了调整，建立了现代会计准则，世界各国政府也纷纷进行改革。面对这样的国际国内环境，我国政府会计必须从国情出发，努力构建新的适应时代要求的会计准则。构建一个具有中国特色的政府会计核算体系需要从程序上和技术上着手。

(一)程序上重点突破，循序渐进

政府不同于企业，在改革时要找准突破口，更要兼顾到政府的特殊性。可以先以事业单位为基础，然后再以合理的方式将政府会计改革不断扩展和深化。实践证明，试点加推广是一个切实可行的改革方案。另外，在制定准则时要坚持理论先行，以此作为指导；要从基本准则到具体准则不断完善；要从个别到一般逐渐推广，有步骤地进行政府会计改革，最终形成一个完整的政府会计准则体系。

(二)技术上统筹全局、服务目标

会计准则的建立涉及方方面面的内容。政府所处的位置特殊，在建立政府会计准则时，既要考虑会计主体、核算基础、会计目标和财务报告等一般因素还要考虑到这些因素在政府环境中的特殊性。协调好各种因素的相互关系，最终制定一个最适于政府管理的会计准则，并实现政府的预算控制、财务管理和绩效评价等目标。

另外会计基础的变更是我国会计改革的关键环节，引入权责发生制，实施会计改革的整

体框架可用下图表示。

图1　我国权责发生制政府会计改革框架示意图

资料来源：刘俊秀《我国政府会计改革趋势探讨》

上图中的具体步骤为我国政府会计改革提供了一个整体思路，在具体的实践中应该以此为指导。按照政府会计改革的整体框架，着力解决程序性和技术性的问题，对推进我国政府会计改革具有指导性的意义。

四、我国政府会计改革的措施探究

(一)政府会计改革的方法要善于借鉴世界各国改革的经验。

从已经完成或正在进行会计改革的国家所经历的过程来看，存在一个共性：以权责发生制取代收付实现制。这说明权责发生制是政府会计改革的必然选择，各国成功的经验也证明了这点。以权责发生制为基础的政府会计核算是衡量一个国家政府会计成熟与否的重要标志。因此，我国政府的会计改革也必然要遵循这种方式。但在实际改革中要注意结合本国实际。结合国情，可以先在我国政府会计中实行修正的权责发生制，等其他条件成熟以后，再根据其他改革的进展情况，逐步转变为完全的权责发生制。

(二)政府会计改革要重视会计人才队伍建设，培养会计领军人才。

会计人才在政府会计改革中处于核心地位。健全会计人才培养体制机制，为深化改革提供高素质会计人才是我国政府会计改革中迫切需要解决的问题。政策的制定和执行都离不开高素质的会计人才的参与。提高我国政府会计人员的综合素质，一方面要对在职人员进行再教育，提供各种培训和学习的机会，促使其提高业务能力，以胜任复杂的会计工作，协助推进政府会计改革。另一方面，要加大力度培养会计人才，从学校教育入手。扩大会计专硕的规模并不断完善其培养计划，使其掌握最先进的会计方法。同时也要努力培养会计精英，如注册会计师的培养。这样才能使我国的会计水平与国际接轨。

另外，在推进政府会计改革时可以创新用人方式，聘任高素质的会计人才。这样既不影响改革的节奏又可以在部门中发挥模范作用，提高整体水平。

(三)政府会计改革要协调好财务会计与预算会计的关系，并引入成本会计和管理会计

一直以来我国的政府会计只注重预算的管理，财务报表也是以预算报表为核心，没有真正意义上的政府财务报告，无法全面的反映政府各方面的活动。因此，政府会计改革要在搞好预算会计的基础上重视财务会计的作用，并逐步使财务会计目标占据主要的位置。

一个完整的财务报表不仅包括财务会计和预算会计所反映的内容。纳税人和投资者对政府的资产管理、成本控制、绩效评估等方面信息的需求要求政府会计改革必须引入成本会计和管理会计。只有这样才能提供一个全面、完整、高效的财务报表，使会计信息使用者对政府的活动有一个完整的认识。

五、结束语

政府会计改革一直以来都是会计界乃至整个社会十分关注的话题。因其不同于企业的特殊性，在改革时选择的方式、注意的事项也有所不同。随着国内外形势的变化，我国政府会计改革成为当前会计改革的热点和重点。十八届三中全会的指示更显示了其紧迫性和必要性。本文从当前实际出发，挖掘我国现行政府会计制度中存在的弊端及其产生的原因。借鉴国外成功经验提出我国政府会计改革的可行之路。重点就是以权责发生制基础代替收付实现制基础，建立一个囊括财务会计、预算会计、成本会计和管理会计的全面的政府会计体系。这个宏伟目标需要社会各界人士的广泛参与。只有这样，政府会计改革才会取得成功。

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