浅析成都市耕地“非粮化”现状与成因

西南交通大学公共管理学院　程博阳　江惠　魏雅雯　郭超

浅析成都市耕地“非粮化”现状与成因

西南交通大学公共管理学院程博阳江惠魏雅雯郭超

摘要:本文通过对成都市近二十年的耕地“非粮化”种植面积及造成的粮食产量下降的数据走势分析，阐释了成都耕地“非粮化”的现状；进而从种粮的比较收益过、种粮的相关补贴政策激励不足、法规不健全且监管乏力等方面论证了成都市耕地非粮化的原因。为此应有针对性地采取相应措施遏制成都耕地非粮化的持续发展。

关键词:耕地“非粮化” 成都市原因

近几年，我国许多地区加快了耕地流转的进程，与此同时也出现了耕地“非粮化”的现象。耕地流转“非粮化”现象长期会减少有限的耕地面积，进一步危机国家的粮食安全。据《中国统计年鉴》历年相关数据显示，从全国范围来看，1978至2012年我国粮食作物播种面积呈现持续减少的态势，总计减少9277千公顷。在1978至2012年间，我国非粮食播种面积占农作物播种面积的比例总体呈现上升的趋势，其耕地“非粮化”的比例由最初的19.7%上升至31.9%，其1994年到2003这十年间耕地“非粮化”上升比例更为明显，累计上升8.58%。如此严重的耕地“非粮化”比重意味着，我国有限的粮食作物的播种面积逐年减少，对于一个拥有13亿人口的大国，我国对粮食一直持有刚性的需求，而严重的耕地“非粮化”，势必会减少我国的粮食产量，进一步造成粮食供给与需求的不平衡，进而引发粮食安全问题。

成都市是成都平原重要的产粮区，土地资源丰富，而农业部发布一份报告显示，成都市只有不到20%的流转土地在种植粮食和油料。成都耕地“非粮化”比例高于全国耕地“非粮化”的比例，在粮食产量方面，2013年成都市粮食产量则处于近20年的最低点，与2009年相比降低了12.6个百分点，与2002相比降低了18.7个百分点。随着城镇化的加剧以及经济效益的驱动，很多地方将流转土地用于发展效益较高的经济作物，或用于发展畜牧业、休闲农业等，导致耕地的“非粮化”态势愈演导致耕地的“非粮化”态势愈演愈烈。

一、成都市耕地“非粮化”的现状

(一)粮食种植面积总体呈递减趋势

近年来，农村用于种植粮食的面积呈逐年下降趋势，从1978至2013这几十年间，成都市粮食作物播种面积呈现逐年递减的趋势。据《四川统计年鉴》数据显示，成都市粮食播种面积具体情况如表一。

从表中我们可以看出，1978到1990年，成都市的粮食种植面积均保持在700000公顷之上，从1980到1990这十年间，播种面积减少了16271公顷。1990到2000这十年间，不仅粮食作物的耕种面积大幅度减少，粮食作物占农作物总播种面积的比例也出现大幅度下降的情况，由1990年的70.89%下降到2000年的59.97%，由此看出农业的生产结构也出现了变化。从2000到2006这七年间，粮食作物的播种面积大幅减少，减少了将近148845公顷，减少了近24个百分点。在这七年间，粮食作物的播种面积曲线出现大幅度的下滑现象，该期间耕地“非粮化”的态势很严峻，根据比较收益原理，农民更愿意种植收益更多的经济作物，如油料、瓜果、花卉等等，甚至占用耕地来发展休闲农业甚至将耕地改为建筑用地。从2006到2012这七年，粮食作物的耕地面积数据情况呈现稳定减少的态势，减少了53629公顷，下降了近12个百分点。且2006年到2012年成都市整体粮食作物播种面积几年来持续减小，近两年来减小速度更大。

(二)粮食产量同样呈现递减走势

随着成都市耕地“非粮化”现象的进一步加重，不仅粮食作物的播种面积逐年递减，粮食的产量也逐年下跌，截止到2013年，成都市的粮食产量已经跌至历史的最低点。（如表二）

从表二中数据可以看出，从1991年至2013年，成都市的粮食产量整他呈现下降的趋势。90年代粮食产量波动情况不大，维持在400万吨左右。进入21世纪，尤其是1999年到2003年这几年间，产量出现了大幅度下降的情况，2003年相比1999年，产量减少132万吨，减少了33.2个百分点，平均每年减少33万吨。在2004年度，产量虽然得到了小幅度的增长但是仍然保持低产量的状态。更严重的是2009年至今，粮食产量逐年下降。截止2013年，成都市粮食作物的产量达到了历史最低点，接近243万吨，比2000年减少120万吨，减少33%。

粮食产量年年下降的原因何在？关键因素在于粮食播种面积缩减。种植面积缩减可能涉及到大面积退耕还林、退耕还草，或是将粮食作物的耕地换做种植经济效益更高的经济作物，也可能涉及工业园区的建设、盖房、城市扩张等方面。综上因素，也正是成都耕地“非粮化”的现象，使得成都市的粮食作物的产量逐年递减。

二、成都市耕地“非粮化”的原因

(一)种粮的比较收益过低

成都粮食播种面积以及粮食产量逐年大幅减少的关键原因是种植粮食作物成本高、收益低，农民才选择耕种非粮食类高收益农作物。从种植粮食与非粮食作物的成本方面分析，粮食作物种植成本逐年上升，根据《中国统计年鉴》数据，从1988年至2011年这二十几年间，粮食作物每公顷种植成本累计涨幅146个百分点，平均每年上涨10.4%，其种植成本的上升速度明显高于蔬菜、油料、糖类、花卉等经济作物。

表一：成都市粮食作物播种面积以及农作物总播种面积

表二：成都市粮食作物产量（单位：万吨）

从种植粮食与非粮食作物的比较收益方面分析，粮食作物的收益明显低于经济作物。据《成都统计年鉴》显示，粮食作物的收益不容乐观，截止2013年，成都市谷物总产值461508万元，约为1.5万元每公顷；薯类作物的收益最低，总产值34226万元，约为0.56万元每公顷；而经济作物产值极高，2013年成都市蔬菜园艺类作物总产值高达1857271万元，每公顷产值约为7万元，每公顷平均收益将近是粮食作物的5倍；药材类作物的产值总收益达到62738万元，每公顷约为6.4元万与5.4万元。上述数据可以看出，谷物、薯类等粮食作物的收益明显低于蔬菜、花卉、药材等经济作物的收益，在比较收益的驱动下，农民更愿意种植高收益的经济作物，致使成都市耕地“非粮化”的现象日趋严重。种植粮食比较收益的低下，无疑是推动农户“非粮化”种植的关键因素。

(二)种粮的相关补贴政策激励不足

根据2014年《成都市人民政府关于加快推进粮食适度规模化经营的意见》，虽然政府对农民种粮和收购给予了一定补贴，但是这种补贴力度远远不够，而且在补贴范围设置上不尽合理。

首先，该意见的补贴政策主要针对种植面积在50亩及以上并向市粮食局确认的粮食收购单位按照150公斤/亩交售所产稻谷的集约化、规模化的种粮者，在一定程度上损害了小规模种粮者的利益。据四川省农业部门统计，2013年四川省30亩以上规模化种粮主体13391个，流转规模152万亩，但71.3%的种粮大户规模仅在30-50亩之间，规模达到1000亩以上的只有135户，仅占1%。因此得到补贴的种粮者十分有限。

其次，成都市农业政策规定，种植面积在50—100亩（不含100亩）的，每亩奖励160元；面积在100—500亩（不含500亩）的，每亩奖励180元；面积在500亩（含500亩）以上的，每亩奖励200元。该补贴方案没有与各地区实际粮食市场价格和粮食生产成本进行校准，具有不公平性和偏差性。加至近年来种粮比较收益逐年下降，成都市土地租金、化肥、农机具、聘请劳动力的费用提高，真正能通过补贴来填补亏损甚至盈利的种粮者少之又少，难以提高农民的生产积极性。

(三)法规不健全且监管乏力

在农业发达的国家,有关农业支持和补贴奖励政策的措施通常都会以法律的形式下达，如美国的《农业法》《农业保护和农村投资法》等，通过经济立法来实现“以法保农”。而我国的粮食补贴政策则一般通过文件意见和部门章程的形式出现，缺乏长期、稳定的法律保障和有效的运行机制。另外，现行的法律政策没有约束土地流转规模、土地流转规模、土地流转责任追究等具体事项，缺少“粮田必须中粮或者保障一定比例中粮”的硬性要求。除了缺乏配套法律规范耕地用途之外，相关部门对耕地的监管也不到位。如现在一些城市人在农村占用耕地建造房屋，该现象明显违反了国家《基本农田保护条例》，但相关机构如地方政府、土地管理部门、农业部门却没有进行干预或有效就纠正。农业法律的缺乏以及相关部门监管的不到位使得耕地“非粮化”甚至“非农化”问题愈演愈烈。

农业作为经济发展的基础，农业的发展情况在很大程度上影响着整个经济社会的发展情况。在越来越严重的耕地“非粮化”背景下，人均耕地面积逐年减少，耕地质量下降，城镇化的进程也在吞噬着天府之国的沃土，成都地区的粮食自给率不断降低甚至需要依靠进口粮食才能满足工农业的发展，昔日的天府之国粮食安全也将得不到很好的保障。为了保证粮食安全，必须增强粮食生产补贴投入，积极推进土地合理流转等措施。

参考文献:

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[4]四川省统计局.四川省统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2013:79-387

[5]成都市统计局.成都统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2014: 58-179

[6]中国.成都.政务公开成都市人民政府关于加快推进粮食适度规模化经营的意见

[7]重庆论坛.当天府之国需要进口粮食——成都种粮：逐年增加的zf补贴与逐年下降的粮食产量

[8]无锡市粮食局.上半年农产品贸易逆差同比增八成

【基金项目】四川省大学生创新创业训练计划项目支持，项目编号：2014032，指导老师：李杰