关于财政项目预算执行进度计算问题浅析

许能锐 戴维纳

【摘 要】 随着财政预算项目资金投入的加大，国家对预算项目执行的要求严格，执行进度问题更被关注。针对财政预算项目的特点，当前较为简便的预算执行进度计算方法并不完全适用，由于没有考虑到项目执行时间的差异，容易造成项目支出不均衡，资金使用效益低下。由此，文章提出了新的预算执行进度计算方法，即应在相对时间内合理计算金额进度，并阐述了其合理性和科学性以及存在的问题，以期为科学合理考核财政预算项目提供指导和建议。

【关键词】 财政项目； 财政预算； 执行进度

中图分类号：F812.3 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2015）12-0095-03

一、研究背景

21世纪以来，伴随着财政体制的改革，特别是财政预算制度的完善，国家不断加大财政项目资金投入力度，加强财政项目预算执行进度，预算执行支出进度有所提高。目前，财政资金总体呈现出以下两个特点：一是预算安排大幅增加，预算完成比例明显提高；二是支出进度有所加快，预算执行率有所提高。但是，财政预算项目还是存在着诸多问题：如个别大项目资金下达过慢，当年度预算执行进度较慢，存在集中使用资金、效益不高、不按预算计划执行的情况；由于预算执行进度跟不上且有些项目当年度结余资金应收回，容易导致临时改变资金用途，造成财政资源的浪费；预算执行存现额前低后高，预算执行进度不均衡，年底集中突击花钱的现象较为普遍。

诸多预算项目管理都围绕预算项目执行进度考量，财政支出的预算执行进度计算问题日益成为财政工作的难点之一，当前项目执行进度计算方法尚存在一定的缺陷，财政预算项目执行中存在的问题与财政预算进度的计算考量存在一定的关联性。不科学的财政项目预算执行进度计算容易导致两大方面的危害。一方面，如果其严格按照预定的预算项目执行进度执行，用存在不合理性的预算项目执行进度计算方法来计算，那么当这种不合理性趋于明显的时候，财政预算项目的执行一定是合规但是不科学的，极其容易出现一些隐蔽性的短期行为。这种制度性的“言听计从”只能导致效率低下，资金使用不恰当，预算执行过程把关不严。另一方面，如果没有严格按照预定的财政预算项目执行进度来执行，最后年终的财政绩效考核很可能会完不成任务，出现“好人办坏事”的结果，落后的工作考核方式影响其单位的集体荣誉，甚至可能会影响其下年度下达的拨款预算资金总额。根据制度经济学的观点，制度对人的机会主义倾向或行为的影响具有两重性，制度既可以在一定程度上约束人们的机会主义行为倾向，又可能诱导出某些机会主义行为倾向，如道德风险、寻租活动等。当前的预算项目执行进度计算方法就存在着这样的问题。

由此，确定合理的财政预算项目执行进度计算方法虽只是一个小问题，却是根本性的问题。这对于提高资金的使用效益，提高高校预算管理效率，为可靠的财务信息提供保证，各部门作出科学决策都具有重要意义。

二、当前预算执行进度计算方法及存在的问题

影响财政预算执行进度的因素有很多，如部门工作效率的影响、基层财政报账管理方式的影响、项目实施进度的影响、文件与资金下达时间的影响。当前比较普遍适用的财政支出的预算执行进度计算方法即公式（1）：

其中，P：预算执行进度；X1：已执行金额；X2：预算项目总金额。

这种计算方法存在极大的缺陷，原因就在于这种项目执行进度计算方法没有考虑到不同预算项目下达时间的差异。在实际工作中，资金下拨文件与资金下达时间不同步，有时文件到，资金未及时到；有时资金到，文件未及时到，不能准确转拨资金，影响预算执行。很多财政补助和金额较大的项目都是在7月份后甚至年底下达的，但是所有的项目进度计算方法都按照以上的计算公式，难免会造成年底下达项目明明执行进度良好，但由于金额较大，执行时间尚短，使得执行进度百分比相对于年初下达项目来说远远较低，往往拉低了总执行进度，使其与实际相偏离，这种计算方法存在的不合理性可以概括为以下三点：

首先，不利于有效激励项目执行，一般很少提前考虑项目执行情况，不易于计划管理。由于某些财政预算项目下达时间本身较晚，存在其客观原因，加之执行进度计量方法的不合理不科学，往往很多单位不得不为“刚下达的预算项目就已经开始为执行进度赶不上”的问题发愁，极大地打击了其积极性，难以增强全体预算执行人员的信心，影响其工作顺利稳定开展。

其次，不利于提高预算项目资金的使用效率，相关机构和单位可能存在短时间内集中使用预算资金、资金使用不当等短期行为。各单位财务处往往在年终时因结余资金尚多而催促着花钱，为了避免达不到执行进度或者资金收回的情况出现，各种不合规的行为时有发生，这样的短期行为难以使财政预算项目资金真正用到实处。

最后，对于预算项目执行的考核也不够科学和人性化。目前国家财政预算内拨款仍是大部分机构经费的主要来源，有的可以占到整个单位资金来源的50%以上。而这些预算内拨款当年的执行进度金额直接影响了其下年的拨款金额，如果预算执行进度达不到要求，很可能就会削减，这也是大部分单位不愿意接受的情况。不合理计算执行进度容易带来这样的压力，对于其财务预算执行的考量来说也是不科学、不合理、不人性化的。

三、改进后财政预算执行进度计算方法

为科学计算财政预算执行进度，首先就要了解财政预算项目资金的运行周期。一般的项目预算周期包括四个阶段：预算编制、批准、执行、决算编制和审批。即我国财政项目预算从开始编制一直到审批了决算编制之后才算是一个周期。财政预算周期也是这样一个过程。我国的财政年度为12个月，从每年的1月1日起至同年的12月31日止。但是预算周期可能远远长于这个财政年度。因为一般在上一个财政年度就开始了下一年度预算编制，还有预算在财政年度结束之后，仍然需要时间汇总去年预算执行的情况，既要对预算执行情况进行审计，又要编制决算，并对决算进行审批。通常情况下，一直要到下一个财政年度的中期左右，审计工作和决算才能编制出来，再报相关机构审批。所以，如果要考虑预算项目时间，财政预算项目资金的运行周期应该是项目资金下达开始执行至项目完成时间。

由于财政项目一般由财政厅负责统辖、催促进度，在下达目标执行进度的时候，一般都在当年度考虑金额进度，只是简单地按照公式（1）计算反馈，即没有考虑项目的时间差异，这样得出来的执行进度没有统一的计算口径，忽略了有的财政项目运行周期为一年，有的为两年，且最重要的是忽略了有的财政项目下达时间在年底，有的在年初，统一考察当年度总体预算执行进度时就会出现较大的偏差。如果考虑预算项目下达时间，那么比较合理的计算方式就是在公式中列入时间除数，应该将项目执行平均到其执行期内计量，统一所有不同下达时间项目的计量尺度，也就可以得到公式（2）：

其中，P：预算执行进度；X1：已执行金额；X2：项目总金额；T1：已执行时间；T2：预算运行周期。

合理的预算执行进度应分为金额进度和时间进度两个基本点。公式（2）中X1/X2可以理解为预算项目的金额进度，T1/T2可以理解为预算项目的时间进度，两者综合考虑得出来的执行进度P消除了项目间的时间差异。公式（2）得出的P值即预算项目进度可以分为三种情况：

当P<1时，即金额进度小于时间进度时，说明相对于时间进度，金额执行进度较慢，在这种情况下计算出来公式（2）的P值相对于公式（1）更大一些，不至于个别大项目因下达时间过晚、执行进度百分比低大大影响总的执行进度，更好地体现了其合理性。

当P=1时，说明金额进度与时间进度保持一致，两者相等，这是一种理想状态，预算项目执行良好，达到了均衡，并且，项目运行周期结束时如果金额也执行完毕，X1/X2=T1/T2=1，那么此时金额进度与时间金额完全匹配，且项目也在预期内顺利完成。

当P>1时，金额进度大于时间进度，项目执行超前，一般情况下，按此进度预计可以在预期内执行完毕或者已提前在项目运行周期内执行完毕。

可知，这种计算方法下，预算执行进度达到1或者接近1时为一种良好的状态，说明预算执行有条不紊，预算支出较为均衡。从另一方面来看，当预算执行完全均衡时，即P等于1时，公式（1）的金额进度=X1/X2=时间进度=T1/T2。公式（2）和工程预算项目进度计算中的序时进度的思路是相一致的，都考虑了时间因素，且得出来的结果更为直观，易于理解，是一个更为合适的计算方法。

四、关于改进后的预算执行进度计算方法实例

首先，就公式（2）举单一项目说明：某财政预算项目专项资金1.8亿元，项目下达时间为2014年6月30日，截至当年底已经完成金额为1.152亿元，当年度预算考核须达到的进度为80%。按照公式（1）计算：执行进度=1.152/1.8

=64%，进度明显较慢，没有达到考核要求。以目前一般财政项目的执行时间即12个月为基准，假设该项目计划执行周期为一个公历年度，再按照公式（2）计算，即考虑下达时间的影响后，执行进度=（1.152/1.8）/（6/12）=1.28，这种计算方法的进度是大于1的，总体来说金额进度还是大于时间进度的，预算执行并不算滞后，并不能算作没有达到考核要求。

截至2014年12月底，经费来源主要为财政拨款的某一单位，选取其主要几个财政预算项目的支出，以一年12个月为各项目运行周期，各按公式（1）和公式（2）来分析总的当年度预算执行进度情况，并作对比分析，其数据结果如表1所示：

从以上内容可知，该单位的这10个财政预算项目下达时间不一，在当年度的执行时间明显不同，最后一个金额较大的项目甚至才执行了短短三个月时间，但是，在最后要求当年度财政预算达到的执行进度时，往往只有一个笼统的金额百分比，假设当年度这些预算项目进度要求达到85%，这时按照原始的进度计算方法公式（1）即以合计的完成金额和总金额相除来计算的执行进度为72.4%，该单位综合的10个项目预算执行进度并没有达到要求。而实际上这些项目除项目4和项目7以外，其公式（2）的计算结果都大于1或者接近于1，其在相对时间内的执行完成情况良好，不能一并以没有达到预算进度来否定，否则就会出现一些上文所述的负面影响。所以，在考虑所有项目的年度预算执行进度时，不应该仅仅以一个简单的综合百分比要求，而是要分项目分情况具体分析，合理计算考虑到有的项目确实是执行进度良好，有的项目虽然看似执行金额百分比较小，但实际上在相对时间内进度是非常可观的。由于公式（2）消除了时间差异因素，计算时间基准统一，可以直接用求算术平均数的方法来计算综合的平均情况，由此，根据公式（2）该年度综合的10个项目的平均执行进度为：

P=∑（X1+X2+……+Xn）/n=（1.09+1.11+0.95+0.75

+1.54+1.50+0.80+1.94+2.50+1.78）/10=1.396

其计算结果大于1，按照公式（2）的算法，这些项目的预算执行进度是较快的，在相对时间内达到了相对金额的完成进度。以上两例都说明了相比于公式（1）的计算方法，公式（2）考虑了项目的实际下达时间和执行时间，以金额和时间相除后的相对数来比较，这样计算出来的进度指标显得更加人性化，也更加合理。

五、政策建议

根据最新修订的《中华人民共和国预算法》，国家对财政资金清理正朝着更为规范化、科学化方向发展。原来的预算执行进度计算方法普遍导致预算执行进度过慢，达不到年终考核的预算执行进度。这直接与国家财政资金使用效益相联系，有可能导致财政资金闲置浪费，造成公共资源积压，也可能导致财政资金使用缺乏安全性、规范性和有效性。

因此，要完善当前财政预算执行进度计算方法，并针对其他导致预算执行进度过慢的原因，制定良好的财政项目绩效评价方法，针对目前存在的诸多问题，形成以支出效益最大化的结果为导向的绩效评价模式，逐步发展以公众为导向的绩效评价模式。财政项目支出绩效评价的最终目的是强化项目单位的绩效观念，提高财政资金的管理效能和使用效益，逐步实现项目的绩效预算，调整和优化财政支出的结构。当前可行的一个突破口就是从财政项目预算执行进度计算考核入手，改变当前预算执行考核简单的以是否达到上级要求的百分比为重点的局面，应充分考虑项目本身存在的时间差异，应以是否与时间进度匹配为考核重点。完善财政项目支出绩效评价指标体系维度建设，更加重视业务和财务角度的考核，加强公众维度评价，并将预算执行监督结果纳入考核范围，最终建立更为科学合理的绩效评价模式。

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