论南京国民政府时期的检察侦查制度

鲁 宽

江苏省镇江市润州区人民检察院，江苏 镇江 212004

检察侦查权即检察机关享有的侦查权力，由此形成的检察侦查制度是检察制度的重要组成部分。南京国民政府承接清末及北洋时期的探索，发展出了一套较为严密的检察侦查制度，但由于诸多因素的限制，其实施效果不尽理想，从而为后世留下诸多思考和教训。

一、南京国民政府检察侦查制度的内容

现代检察制度创立之初，检察官即负有侦查职责，至1808年法国《刑事诉讼法典》颁布之时，检察侦查制度基本成型。清末变法修律，检察制度传入中国，检察侦查制度亦开始在天津等城市运行。1906年，清政府颁行《大理院审判编制法》，其第7条规定:“大理院及直辖各审判厅、局，关于证据事件须调查者，可随时迳由本院会商民政部所辖巡警厅，使巡警单独或协同本院以下直辖检察官调查一切案件。”①这是中国首部规定检察侦查制度的法律文本，明确赋予了检察官刑事案件的侦查权(与警察共享)。北洋时期，政府继承并强化了检察侦查制度，在1914年颁行的《增定检察厅调度司法警察章程》中规定“京外宪兵队官长警察厅总监或厅长(顺天府尹观察使)县知事，各于其所管辖区域内为司法警察官，其实施侦查犯罪之权与地方检察官同。”②同时，该章程亦明确警察官长、宪兵官长军士为司法警察官，辅助检察官实施侦查。

囿于种种限制，北洋时期的法制发展略遭波折，立法进程裹足不前，司法建设严重倒退，全国大部分检察厅被裁撤，上述规定几乎成为具文，检察侦查制度的实践情况与文本规定截然不同。南京国民政府成立后，法制发展回到正轨，检察厅与审判厅合并组建成各级法院，检察官在各法院中行使检察权，检察侦查制度真正开始在司法实践中大规模实施。根据南京国民政府时期的相关法律规定，此一时期的检察侦查制度具有如下特点:

第一、侦查权由检察官而非专门的检察机关享有。南京国民政府成立后，裁撤了全国各级检察厅，将检察官并入审判厅组建了各级法院。国民政府在训令中称:“体察现在国情参酌各国法制，实无专设机关之必要，……将各级检察厅一律裁撤，所有原日之检察官暂行配置于各该级法院之内，暂时仍旧行使检察职权。”③由此，南京国民政府时期的检察官是在其所属首席检察官的领导下行使侦查权，没有专门的检察机关负责刑事侦查。这是南京国民政府时期该制度的重要特征。

第二、检察官分享侦查权演变为检察官独享侦查权。南京国民政府于1928年颁行的首部《刑事诉讼法》规定:“县长、公安局长和宪兵队长官，于其管辖区域内为司法警察官，有侦查犯罪之职权，与检察官同，但于查获犯罪嫌疑人后，除有必要情形外，应于三日内移送该管检察官侦查。”④这表明，检察官和县长、公安局长和宪兵队长官共享刑事案件的侦查权，检察官是刑事案件侦查主体之一而非唯一。1935年施行的新《刑事诉讼法》修改了这一规定:“左列各员于其管辖区域内为司法警察官，有协助检察官侦查犯罪之职权:1、县长、市长;2、警察厅长、警务处长或公安局长;3、宪兵队长官。前项司法警察官，应将侦查之结果，移送该管检察官。”⑤这一表述显示出检察官独自享用侦查权，县长、市长、警察厅长等仅协助检察官侦查案件，他们不是独立的侦查主体。

第三、检察官可动用其他力量开展侦查活动。根据南京国民政府时期的刑事诉讼规定，检察官可动用县市长、警察、宪兵等人员开展侦查活动。其具体情况笔者总结如下:

必须指出，根据规定，司法警察官和司法警察“知有犯罪嫌疑者，应报告该管检察官，但得不待其指挥，迳行调查犯人犯罪情形及必要之证据”。⑥故上图中的“协助”、“指挥”和“命令”不是绝对和机械的。

二、南京国民政府检察侦查制度的弊病及其原因

南京国民政府时期的检察侦查制度在司法实践中存在着诸多弊病，为当时社会各界所诟病。主要有如下几个方面:

——检察侦查形式过于简单。在司法实践中，检察官往往被动地等待警察移送案件，很少主动出击调查案件真相。对于移送来的案件，一般采用讯问方式进行侦查，形式单一简单，难以实现侦查目的。

——检察侦查秩序非常混乱。在南京国民政府的制度设计中，检察官须与县市长、警察、宪兵队等单位密切配合开展侦查活动，但实际上双方的配合效果很差，陷入了公文往返的恶性循环。厦门大学教授张庆桢认为“每一侦查起诉，公文往返必须经历数种机关或更迭数次程序，不仅案件稽迟人民多受羁累，而被告人往往乘此机会翻供串证饰词狡辩诈伪，多端真相混淆莫可究诘，不如以侦查之时即为审判之候发奸摘伏较为直捷”，⑦故此其主张取消检察制度。人们如此评论检察侦查制度——“检察官之职务，专在搜寻犯罪，其所谓侦查，无非以逮捕管收为能事，每经过一度之侦查，恒有一二良民堕落信用，丧失名誉，甚且中人之资，一朝荡尽，其结果非但不能减少犯罪，且有增加犯罪之趋向。”⑧据此，主张取消检察制度。

源自西方的检察侦查制度之所以在南京国民政府时期出现如此严重的弊端，原因是复杂多样的，既有制度设计方面的因素，亦有制度环境方面的问题:

——检察官不具备相应的侦查能力。侦查是一项复杂的技术工作，侦查主体应当具备相应的侦查能力。民国时代的人们已经意识到此点——“凡一切犯罪如经历时日，则罪证散佚，存在莫究，且犯罪手段方法之巧妙，与文明之进步相伴，犯人于行前预防发觉，深谋苦虑，无所不用其极，冀使侦查之困难，而在实施犯罪行为后，亦多利用各种巧妙之利器，湮灭罪证，故从事侦查，务须迅速敏捷，努力于证据之搜集保全，所不俟论”⑨。但南京国民政府时期的检察官，无论从人员数量、办案水平和经费保障方面，均无法承担起刑事侦查的重任，故只得选取耗时耗力最少的讯问作为侦查手段，刑讯逼供、冤假错案从制度上就难以避免。

——检察官无法受助、指挥、命令警察。例如在刑事诉讼案件中，检察官多需指挥或命令警察开展侦查活动，但实际上此点根本无法实现。南京国民政府十分重视警察队伍，将其地位摆在了和军队一样的位置，远远超过检察官。蒋介石将警察和军队视为其统治的两翼，他说:“警察是政治的中坚，因为政治之基础在社会，政治能否进步，警察要负根本的责任……现代警察地位，尤其在中国，具有超越一切的地位。”⑩在这种思想指导下，检察官指挥、命令警察开展侦查，无异于天方夜谭。有学者研究了地方法院刑事案件的受理情况，统计发现绝大部分案件系警察侦查后移送检方，检察官指挥警察继续侦查的情况则比较罕见。⑪

三、南京国民政府检察侦查制度的反思

南京国民政府的检察侦查制度，虽然在制度设计上比较完善，但在司法实践中却效果欠佳，为后人留下诸多思考和教训。

第一，检察侦查制度的设定应以侦查能力为基础。侦查能力是侦查主体在侦查活动中所具有的发现、获取犯罪证据、抓获犯罪嫌疑人、完成侦查任务的能力。侦查权无论赋予给谁，其首要要求应是其具备相应的侦查能力。南京国民政府时期检察侦查制度弊端的重要原因即是检察官不具备相应的侦查能力却是侦查权的唯一主体，此历史教训应当吸取。当前，学界对我国目前检察侦查权的分配进行了热烈的讨论，但相对忽略了检察能力这一重要因素。我们应当认真盘点检察机关在人员配置、设备配套和技术使用方面的情况，再以此为基础设定检察机关应对哪些案件享有侦查权。目前检察机关虽然对贪污受贿等案件享有侦查权，但其侦查能力并不完备，故应先解决侦查能力欠缺的问题，再讨论侦查权分配的问题。

第二，侦查权与公诉权进行适当的隔离。南京国民政府将侦查权视为公诉权的附庸。“刑事诉讼法采用弹劾主义，由检察官行使公诉权。公诉权之行使，即提起公诉，提起公诉应为相当之准备，故须搜集关于犯人与犯罪之内容及处罚条件诉讼条件之证据而调查阐明之，此种搜集保全之程序，谓之侦查。”⑫当时人们对检察制度的反感主要来自检察官滥用公诉权，“经检察官侦查之案件而起诉者，不过十分之三、四，不起诉者占十分之六、七”。⑬这提示我们:在检察机关负责侦查案件中，应通过相应的制度设计，确保侦查权与公诉权保持适当距离，对于不起诉的案件，应严格审查和控制。

第三、应对检查侦查权进行全面的监督制约。南京国民政府将检察官作为侦查权的唯一主体，同时实施审检合署，丧失了对检察官的监督和制约。警察是检察官的附属，法官是检察官的同事，如此一来，刑事诉讼中应有的分工、配合、监督、制约机制丧失了，司法腐败和冤假错案就难以避免。我国当前若改革检察侦查制度，此点必须十分重视，着力解决好上级监督随意、社会监督乏力等问题，构建起严密完善的对检察机关的监督制约机制。

［注 释］

①大理院审判编制法［A］.吴宏耀，种松志主编.中国刑事诉讼法典百年(1906—2012)［C］.北京:中国政法大学出版社，2012.

②增定检察厅调度司法警察章程［A］.闵钐编.中国检察史资料选编［C］.北京:中国检察出版社，2008.

③裁撤各级检察厅并改定检察长名称令［A］.闵钐编.中国检察史资料选编［M］.北京:中国检察出版社，2008.

④刑事诉讼法［N］.广东民政公报，1928-12-24.

⑤中国法规刊行社编审委员会编:＜六法全书＞，1948年1月.

⑥中国法规刊行社编审委员会编:＜六法全书＞，1948年1月.

⑦最高人民检察院研究室编.资产阶级学者对检察制度存费问题的见解［Z］.检察制度参考资料(第2编旧中国部分)，1980.

⑧最高人民检察院研究室编.资产阶级学者对检察制度存费问题的见解［Z］.检察制度参考资料(第2编旧中国部分)，1980.

⑨徐朝阳.刑事诉讼法通义［M］.北京:商务印书馆，1934:158.

⑩师维.警察法若干问题研究［M］.北京:中国人民公安大学出版社，2012:54.

⑪唐华彭.镇江地方法院研究(1928—1949)［M］.北京:中国法制出版社，2014:142.

⑫徐朝阳.刑事诉讼法通义［M］.北京:商务印书馆发行，1934:157.

⑬最高人民检察院研究室编.资产阶级学者对检察制度存费问题的见解［Z］.检察制度参考资料(第2编旧中国部分)，1980.