我国住房保障管理现状及其完善*

吴 宾 张春军

(1.中国海洋大学 法政学院，山东 青岛 266100；2.东北大学 文法学院，辽宁 沈阳 110004)

我国住房保障管理现状及其完善*

吴 宾1,2张春军

(1.中国海洋大学 法政学院，山东 青岛 266100；2.东北大学 文法学院，辽宁 沈阳 110004)

加强住房保障管理有助于提高保障性住房的建设与利用效率，促进我国住房保障事业健康发展，进而实现住房保障政策公平正义目标。文章对我国住房保障管理状况进行系统的梳理和分析，并进行住房保障管理创新。研究发现，我国住房保障管理体制是一种分散管理的体制，住房保障管理过程中的运行机制不健全，住房保障管理的法律依据不完善。为此，需要建立以住房保障委员会为协调平台的统一的住房保障管理体制，内部维度要理顺中央与地方权责关系，外部纬度要充分发挥市场和社会的作用，变住房保障管理为住房保障治理，同时要建立起高层次的综合性住房保障法。

住房保障；管理体制；运行机制；住房保障法

住房问题关乎民生，“住有所居”是党和政府对人民的庄严承诺，住房保障是解决中低收入家庭住房困难问题的重要手段。加强住房保障管理有助于提高保障性住房的建设和利用效率，进而实现住房保障政策公平正义目标。当前学界主要从两方面对住房保障管理展开研究：一是对不同类别的保障性住房如廉租房、经济适用房、公共租赁房等的管理状况进行了探讨，二是对住房保障管理的单一环节如土地供应、资金筹集、进入退出等进行了分析。已有的研究表明，我国住房保障管理事业虽然发展迅速，但在土地、资金、进入退出等诸多方面问题突出。本文对我国住房保障的管理体制、运行机制、法律法规进行系统梳理，从中发现住房保障管理存在的问题，进而提出解决问题的设想。

一、住房保障管理体制的分散管理现状

住房保障管理是指为实现保障中低收入群体住房目标进行计划、组织、指挥、协调和控制的过程，其具有以下特征：第一，开放性，住房保障管理不仅涉及政府部门，还涉及到中低收入群体、房地产企业、物业公司等多方利益主体，其管理状况呈现出社会力量共同参与的开放式格局；第二，系统性，住房保障管理不仅涉及到内部各种资源的配置，而且是在政治、经济、社会等外部环境影响下执行组织、指挥、协调功能的有机行为；第三，动态性，住房保障管理是一个动态的过程，在社会分层、社会流动以及住房梯级消费等多重动力作用下，存在着目标群体进入退出的过程，此外，住房保障管理方式方法是随着环境的变化不断改变的；第四，复杂性，住房保障管理参与部门众多，相关管理主体之间的关系十分复杂，同时住房保障管理环节多、过程长，涉及保障性住房的规划布局、土地供应、资金管理、税费优惠、建设开发、准入分配、价格管理、物业管理、退出和监督管理等多个环节。

住房保障是一项系统工程，完善住房保障管理体制是加强保障性住房建设和运营的重要内容。在中央层面，国务院要求多个部委联合参与，共同推进住房保障政策的有效实施。2009年，成立了由住房和城乡建设部牵头，发展和改革委员会、财政部、民政部、国家民委、监察部、国土资源部、环境保护部、交通运输部、水利部、农业部、卫生部、人民银行、审计署、林业局、银监会、扶贫办等16部门参加的保障性安居工程协调小组。但在住房保障管理中，能发挥一定作用的职能部门主要有住房和城乡建设部、发展和改革委员会、财政部、国土资源部、民政部、监察部、中国人民银行和国家税务总局等，其涉及住房保障管理的相关职能见(表1)。

表1 涉及住房保障管理的国务院相关职能部门表

多部委联合参与使得住房保障管理具有典型的分散管理特征。这一管理特征有其有利之处：它明确了政府各部门的权责，形成了多个部门共同参与住房保障的格局，突破了官僚制的“科层壁垒”，有助于将土地、资金等要素集中到住房保障领域，一定程度上适应了我国住房保障发展的需要。但其弊端也比较明显，第一，各职能部门间组织关系松散，存在协调困难现象。虽然各部委间缺少统一“指挥者”，参与住房保障管理的各部委职级平等，住房和城乡建设部只是“牵头者”，牵头部门的安排只解决了一个简单的组织问题，其对相关机构没有指挥命令权，平等协商和共识决策仍是主要特征，[1]住房和城乡建设部没有主导其它部门开展住房保障工作的权力，导致相互扯皮、难以协调等问题丛生。第二，易产生本位主义。各部门均是“理性经济人”，习惯于从各自部门的利益出发，争取更多利益和规避更多责任，在政策制定过程中存在“讨价还价”的现象，即使达成共识也是在相互妥协让步的情况下实现的，难以实现目标利益的最大化。第三，易发生“政出多门”现象。各部门都有权出台住房保障相关政策，目前已出台的住房保障相关政策数量繁多，既反映了我国住房保障事业发展迅猛，也说明了我国住房保障管理存在着混乱状态，“政出多门”使管理主体的责任难以界定，也给地方政府执行相关政策带来困难。事实上，住房保障管理体制的现状是中国社会保障管理体制特点的反映，社会保障管理呈现“两家主管，多家协管”的格局，[2]多部门分散管理特征明显，统一的社会保障管理体制并未形成，这也是社会保障主管部门——人力资源和社会保障部未参与住房保障管理的现实原因。

中央规定，省级地方政府对本行政区住房保障工作负总责，这赋予了地方政府非常大的自主权和目标责任。为此，地方政府均设立了负责住房保障管理的机构。笔者统计了大陆22个省、4个直辖市和5个自治区政府的住房保障管理部门(见表2)。

表2 各省、直辖市、自治区住房保障管理机构一览表(不含港澳台)

由表2可见，省级地方政府的住房保障管理部门主要分为三类：第一，政府直属部门。上海市设立住房保障和房屋管理局作为住房保障管理机构，负责全市的住房保障工作。该局作为与其他政府职能部门平级的机构具有相当大的权限，折射出地方政府对住房保障工作的重视。第二，国土资源部门。天津市和重庆市将住房保障管理责任赋予了国土资源和房屋管理局，这种体制凸显了土地要素在保障性住房建设中作用的重要性。第三，建设部门。大部分地方政府采用了这种管理体制，在这一管理体制下，又存在诸多管理类别。第一类是单独设定一个机构——住房保障处，来行使住房保障管理职能；第二类是将住房保障管理职能和住房改革管理职能合二为一，成立住房保障处，又称住房制度改革办公室，即“一个机构，两块牌子”；第三类是将住房保障管理职能和公积金监管职能合二为一，成立住房保障处，又称住房公积金监管处；第四类是住房保障管理职能分块运行，云南省将住房保障职能分别赋予住房保障建设规划处、住房保障政策指导处和住房保障管理处三个机构。地市级政府住房保障管理部门与省级政府住房保障管理部门设置类似，主要有住房保障和房屋管理局、国土资源和房屋管理局、住房和城乡建设局(委员会)三大类，这三种类型在每个省都存在，即各地级市的相关机构设置并不是与所在省设置完全相同。

不同类别的住房保障管理体制各有特点。上海将住房保障和房屋管理局设为市政府直属机构，体现了由专门机构负责住房保障管理的趋势，但该市住房保障和房屋管理局未能将住房公积金的监管职能纳入进来，而是将其赋予了城乡建设和交通委员会，这又不符合住房保障管理机构专门化的发展要求。天津、重庆将住房保障管理职能赋予国土资源部门，使土地要素同住房保障紧密联系起来，确保了保障性住房重要建设基础——土地资源的有效供给，有助于加快保障性住房的建设。但是，在中央层面住房和城乡建设部是住房保障管理的主要负责部门，其与地方国土资源部门不存在业务指导与被指导关系，更不存在领导与被领导关系，住房和城乡建设部很难对地方国土资源部门的住房保障管理工作形成有效影响，而地方政府与地方土地资源部门是一种领导与被领导关系，在地方政府对土地财政过度依赖的背景下，地方国土资源部门必然会听命于地方政府以谋求地方利益，不利于实现住房保障目标。由建设部门管理住房保障事务是多数地方政府采取的模式，这与中央负责住房保障的主要部门相对应，有助于住房和城乡建设部对地方住房保障管理进行业务指导。云南省将住房保障管理职能细化，有助于住房保障各项工作的开展，但是各住房保障负责处室之间也可能会存在本位主义、协调困难、推诿扯皮等问题。

从中央与地方的权责关系上看，在中央层面，住房和城乡建设部主要职责是承担保障城镇低收入家庭住房的责任，并指导和监督全国住房保障工作。在地方上，省、自治区、直辖市政府对本行政区的住房保障工作负总责，市、县政府抓落实，省级政府对市、县政府实行目标责任制管理。看似中央与地方自上而下的住房保障管理体制较为顺畅，但是中央与地方在住房保障责任上常存在模糊之处，地方政府会存在“缺位”情况，主要原因有：第一，价值目标不统一，地方政府往往将经济发展目标放在首要位置，与中央以民生为重点的政策目标相冲突；第二，分税制下，中央与地方事权与财权不对称，[3]地方承担的事务过多，但财力有限，过多的住房保障责任将会增加地方的负担，地方政府在进行住房保障管理时处于被动甚至缺位的状态。此外，中央与地方的住房保障责任模糊，还表现在保障性住房建设资金投入上，因为中央与地方财政支出投入的资金比例从未明确过，导致中央与地方政府间的非合作博弈常常发生，[4]进而影响住房保障政策的实施效果。

二、住房保障管理中的运行机制不健全

住房保障管理具有阶段性的特征，其过程大致可分为保障性住房的建设和运营两个层面，具体又包括规划布局、土地供应、资金管理、税费优惠、建设开发、准入分配、价格管理、物业管理、退出和监督管理十个环节，涉及的管理主体十分复杂(如图1)。

图1 住房保障管理过程

保障性住房的建设层面包括保障性住房的规划布局、土地供应、资金管理、税费优惠和建设开发五个环节。保障性住房的规划布局由建设部门会同发改、国土资源等部门负责实施；土地供应由国土资源部门负责，土地供应主要采取无偿划拨的方式；建设资金由财政部门管理，资金实行收支两条线管理；税费优惠和相关支持政策主要由财政、税务、建设和价格等部门负责制定和实施；保障性住房具体建设开发则由房地产开发企业执行，建设部门进行监督管理。

保障性住房的运营层面包括保障性住房的准入分配、价格管理、物业管理、退出和监督管理五个环节。保障性住房的准入与分配是实现住房保障目标的关键环节，公平性是准入与分配机制中首要坚持的原则，该环节主要由住房保障、民政、街道等机构负责，同时需公安、人保、税务、公积金管理等部门配合，被保障对象一般按照三级审核、两级公示的办法确定，通过申请的家庭按照积分或摇号的轮候规则进行轮候并最终获取保障性住房；保障性住房的价格由价格部门会同住房保障部门依据价格管理的有关规定确定并公布，廉租房由政府定价，经济适用房、公共租赁房和限价房实行政府指导价；保障性住房物业管理主要分为政府直接管理和市场化管理两种模式；保障性住房的退出工作由住房保障部门负责；对住房保障的监督管理贯穿住房保障的各环节，建设、国土资源、价格和监察等部门在各自职责范围内对住房保障的各环节进行监管。

住房保障管理中健全的运行机制是确保住房保障政策有效实施的重要保障，各项机制的有序运转能够提高保障性住房的建设效率和资源配置效率，从而提高住房保障水平，实现住房保障目标。住房保障管理周期长，涉及环节多，部门间、利益群体间关系复杂，某一机制运转不灵即会影响住房保障的整体管理效果。整体上，我国住房保障管理中存在运行机制不健全问题，概括起来主要是：第一，地方政府积极性不高。政府是住房保障的负责者，但是地方政府仅将其作为一项任务来应付，在许多方面出现了失位现象。有些地方政府在资金供应、土地划拨、准入分配、退出和监督等关键环节没有充分发挥作用或给予足够支持，许多地方保障性住房建设、配给实施数量远低于计划数量。第二，社会参与不够。住房保障需要外界力量的广泛参与，但是我国住房保障管理“封闭性”运行特征明显，政府面面俱到但效果一般。在保障性住房规划布局、价格确定、物业管理费用确定等机制中缺乏多方利益主体参与，造成决策缺乏科学性与合理性。此外，住房保障管理社会参与不足还表现在：住房保障融资不足，商业银行提供保障性住房贷款意愿低，企业组织作为保障性住房建设的力量发挥作用不足，公众、媒介参与到住房保障各环节的监督有限。第三，监管不足。住房保障的各个环节都需要严格的监管，但目前缺乏统一的监管机构，各部门均是各行其是，造成“多部门都不管”现象，部门之间缺乏有效的联动，监督机制难以发挥实效。同时，缺乏规定具体监管程序和方法的配套制度，例如中央对地方的监管仅限于住房保障实施总体情况，对具体的实施细节难跟踪；对住房保障申请者、受益者缺乏行之有效的具体监管措施，目前我国尚未建立起动态监管机制，使得住房保障对象进多出少，大量需求者被排挤在受益范围之外，保障性住房需求一直旺盛。此外，对违反规则者惩罚力度低，一旦骗租、骗购行为被查出，申请对象除了在道德方面有些损失外，在法律和经济方面没有任何损失，[]违法成本低是造成保障性住房骗购、骗租现象不断发生的原因之一。第四，住房保障管理各环节缺乏有效可行的具体规范，使得管理无据可依。在保障性住房的准入、分配和退出环节尤甚，不完善的机制使管理中存在很多漏洞：缺乏财产申报制度和收入审核机制使申请者的实际资产和收入难以被核实，不在保障范围内的高收入者骗购、骗租现象时有发生；没有建立统一的管理信息系统，住房保障部门不能同民政、公安、人保、税务、住房公积金管理等部门实现信息共享，增加了审核的难度；没有建立起长效轮候机制，保障性住房分配中寻租现象时有发生；缺乏可操作性的退出机制，退出范围上具有模糊性，退出程序上缺乏规范性，对谁该退出、该怎么退出没有做出明确规定，使一些不符合条件或条件已改善的家庭“终身”享受保障性住房。第五，重建设轻运营。保障性住房的建设是解决中低收入群体住房问题的基础，保障性住房的运营则是中低收入群体享受公平的保障性住房的关键。从宏观层面上看，我国各级政府过分重视保障性住房的建设而忽略了对保障性住房的运营管理，各级政府在每年均会设立保障性住房建设数量目标以实现预定的住房保障覆盖率，但是对保障性住房建设完成后的运营管理鲜有目标设定。增加保障性住房数量并不能确保住房保障目标的实现，保障性住房的分配不合理会使该受保者未受保，贫富差距进一步拉大，背离住房保障制度的初衷。

三、住房保障管理的法律依据不完善

住房保障法律法规是住房保障管理的重要依据，但我国还没有出台一部完整的住房保障法。现行的法律法规多是国务院职能部门出台的行政规章，主要的法律法规如表3所示。地方政府依照中央出台的政策法规结合当地实际情况相应地制定了地方住房保障法律规章，依据中央出台的住房保障法律法规和自身出台的法律规章执行住房保障管理工作。许多地方的住房保障法律法规立法进程已经走在中央前面，厦门早在2009年就以人大立法的方式出台了具有综合性质的《厦门市社会保障性住房管理条例》，该条例是我国住房保障领域最早的一部地方性法规，天津、烟台、日照等地也相继出台了综合性的住房保障管理办法。

表3 住房保障主要法律法规汇总表

住房保障法律法规不完善是住房保障管理不规范的重要原因，目前我国住房保障法律法规建设已明显滞后于住房保障实践。我国住房保障管理的法律法规具有以下几个特点：第一，立法层次低。住房保障法律法规大多以部门规章的形式颁布，仅《住房公积金管理条例》属于行政法规层面，行政规章法律效力低、权威性差。第二，立法碎片化。住房保障法律法规数量众多，包括廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房等多种类型的保障性住房管理办法，有些地方还制定了限价房的相关管理办法，增加了住房保障管理的复杂程度和协调难度，加之多种法规之间存在的空白地带，使得住房保障管理具体执行中困难重重。第三，颁布主体的多元化。多数住房保障管理规章是由多个中央政府职能部门联合颁布，虽然有利于让地方政府相应职能部门落实中央的决策，但是这客观反映出了住房保障并非由一个职能部门管理的困境，多部门进行住房保障管理成为一种现实选择。

四、完善我国住房保障管理的创新

综上，我国住房保障管理问题非常复杂，在管理体制上存在分散管理问题；在管理过程中存在中央与地方责任不清、地方政府积极性不高问题，同时存在社会参与不够、监管不足、缺乏可行的具体操作规范、重建设轻运营管理等问题；法律法规建设滞后，缺乏综合性的高层次立法。要实现住房保障管理有效进行，需要建立统一的住房保障管理体制，完善住房保障管理运行机制，健全我国住房保障法律法规。笔者认为应按照以下思路完善我国住房保障的管理：

1、建立统一的住房保障管理体制

住房问题作为重要的民生问题必须得到妥善解决，良好的住房保障管理体制是实现住房保障目标的坚实基础。新加坡、英国、香港等国家和地区的经验可以为打破我国住房保障分散管理体制提供经验，我国应建立以住房和城乡建设部为主导的住房保障统一管理体制，笔者建议可以设立住房保障委员会，它是涉及住房保障管理各职能部门的沟通、协调平台，是土地、资金等重要要素的指挥协调总机制，是为实现住房保障目标而加强各有关职能部门联系的横向领导组织。住房保障委员会吸纳住建、发改、财政、国土、民政、税务、人民银行、监察等部委相关负责人为成员，其中住建部居于核心地位，应当赋予住建部一定的指挥协调权，参与的各有关职能部门必须遵从住建部的“指挥”，在各自职权范围内对住房保障管理最大的支持。住房保障委员会不同于传统功能性组织结构，它是以结果为导向的目标型组织。住房保障委员会承担全国的住房保障管理任务，其主要职责有：第一，对住房保障管理的重大事项进行决策；第二，明确各部门的责任，协调各部门的关系和平衡各部门利益，明确中央与地方住房保障责任，划分中央与地方财政投入比例；第三，执行全国性住房保障法律，制定和出台所有涉及住房保障管理的行政规章；第四，对全国住房保障事业进行监管。应在地方各级政府设立相应的住房保障委员会管理地方住房保障工作，它接受上级住房保障委员会的业务指导。在地方住房保障委会下可以设立住房保障中心，负责住房保障的具体业务工作。

2、从内外维度健全住房保障管理过程中的运行机制

住房保障目标能否实现关键看住房保障各环节执行效果，必须健全住房保障管理过程中的运行机制。完善住房保障运行机制可以从内外两个维度着手：内部维度，应该划分清楚中央与地方政府间的责任，做到权责对应，根据福利政策理论和住房保障特点，中央要承担更多的财政责任，[6]投入更多住房保障资金。中央与地方在住房保障资金投入上应按照中央与地方财政分权的对应比例投入。同时，中央应该加大对地方政府执行住房保障政策的激励和加强对地方政府住房保障管理进行绩效考核，[7]激励与惩处并重，提高政府住房保障管理积极性。

外部维度，改变政府的管理方式，变住房保障“管理”为住房保障“治理”。政府是住房保障的责任主体并不意味着政府对任何事都要亲力亲为，住房保障管理涉及众多事务，单靠政府的力量很难实现目标，政府要“掌舵而非划桨”，要充分发挥市场和社会的作用。例如，可以采用REITS、BOT、PPP等融资模式拓宽住房保障资金筹集渠道，可以采取合同外包的方式建设保障性住房，可以借助私营机构市场化运营保障性住房，政府不需要亲自执行各项工作，只需要制定好各环节操作规范并做好监管者。随着我国住房事业发展渐趋成熟，政府管理思路应当实现增量管理向存量管理转变，[8]这为政府成为宏观上的“纯粹”管理者提供了客观条件。应该鼓励社会力量参与到住房保障管理中，广泛培育住房类的非营利组织。英国、瑞典等国的住房协会、住房合作社等组织在住房保障中都发挥了巨大作用，[9]极大降低了政府住房保障管理的成本，我国应积极探索建立住房协会等非营利组织的途径和方式，鼓励该类组织的发展，以分担政府住房保障管理责任，提高管理效率。应该构建上级监督、本级监督和社会监督的多维住房保障监督网络，并建立统一的信息联动机制，实现各职能部门的信息共享，加强信息公开，为社会监督提供条件，对保障性住房建设和运营中的各环节进行监督，增强监督的信度和效度。充分调动市场和社会的力量，运用多种方式、手段，形成“政府主导、多元参与”的住房保障管理模式。

3、建立高层次的综合性住房保障法律

“立法先行”是社会保障的一大原则，住房保障也必须坚持这个原则。住房保障法律法规有助于指导住房保障事业发展，规范住房保障管理，保障广大人民的居住权利。美国、英国、新加坡等住房保障发达国家都根据本国国情建立起了完善的住房保障法律制度，[10]促进了本国住房保障事业的发展。根据目前住房保障相关法律法规的现状，应该尽快制定一部高层次的住房保障法律，例如《住房法》或者《住房保障法》，它应该有如下特征：第一，前瞻性。它不仅是对住房保障现状问题的应对，更是对未来我国住房保障事业发展的指导，由于法律具有的稳定性特征，它必须体现出前瞻性。第二，高权威性。住房关系到广大人民的切身利益，新的住房保障法律应当上升到人大立法的层级，保障广大人民的基本居住权，同时促进各级政府履行住房保障管理责任；它是制定住房行政法规、地方性住房法规、住房规章的重要依据，现阶段的住房保障法律法规大都是行政规章并且住房保障已经积累了较充分的实践经验，由人大制定一部全国性的法律的条件已经成熟。第三，综合性。它应当打破我国住房保障管理法规“碎片化”现状，综合各种类型的保障性住房特点，明确公民的权利和规定政府的责任，具有高度的概括性，是一部根本性的法律。在制定一部基本法的前提下，尽快制定具有较高法阶的配套法律，就住房保障的建设和运营的各项事务作出具体规定，充实住房保障过程中各环节的内容是健全住房保障法律的现实意义所在，它使住房保障管理有详据可依。构建高层次的综合性住房保障法律，是理顺住房保障管理体制与健全管理过程中运行机制的重要基础，它将为我国住房保障事业的健康发展织下安全网。

[1] 周志忍,蒋敏娟.中国政府跨部门协同机制探析——一个叙事与诊断框架[J].公共行政评论,2013,(1):91-117.

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[10] 符启林,程益群.国外住房保障法律制度之比较研究[J].南方论刊,2010,(9):35-39.

责任编辑：鞠德峰

The Present Situation and Innovation of China's Housing Security Management

Wu Bin Zhang Chunjun

(School of Law & Political Science, Ocean University of China, Qingdao 266100, China;School of Humanities & Law, Northeastern University, Shenyang 110004, China)

To strengthen housing security management helps to raise construction and utilization efficiency of affordable housing, to promote the healthy development of China's housing security, and then to realize the goals of fairness and justice in housing security policy. This paper analyzes the current situations of China's housing security management systematically, aiming to innovate housing security management in China. The study found that China's housing security management system is a decentralized system, operation mechanism is not sound in the process of housing security management, and legal basis of housing security management is incomplete. Therefore, China needs to build a united system of housing security management which takes Housing Security Committee as coordination platform. For internal dimension, the power and responsibility of the central and local governments should be straightened out; for external dimension, the role of the market and society should be played, housing security management should be transformed to housing security governance, and high-level comprehensive housing security law should be made.

housing security; management system; operation mechanism; housing security act

2014-10-21

高等学校青年教师科研专项基金“中国住房保障制度的实证研究”(201013073)阶段性研究成果

吴宾(1974- )，男，陕西洛南人，中国海洋大学法政学院副教授，东北大学公共管理博士后流动站研究人员，主要从事社会保障研究。

D63

A

1672-335X(2015)02-0104-07