浅论基层供电企业“小金库”的治理

汪子林 费韫婷 韦祖彬 赵承康

摘 要：私设“小金库”是一种性质恶劣的违纪行为，各级供电企业近年来一直高度重视对私设“小金库”行为的治理。但基层单位私设“小金库”的行为却仍时有发生，屡禁不止。本文从解析私设“小金库”行为的内在驱动因素入手，进一步梳理基层供电企业各类“小金库”的特征及资金来源，探讨如何从构建规范的管理机制与管控制度、完善内部监督与处罚机制两个方面进一步完善小金库治理机制，提升对私设“小金库”行为的管控效果。

关键词：“小金库”;基层供电企业;小金库治理机制

1 私设小金库现象屡禁不止的原因分析

1.1 利益驱动是私设“小金库”现象屡禁不止的内在原因。基层单位通常是为了本单位的局部利益或个人利益，而采取截留收入或虚列成本以套取资金的方式，违规私设小金库。从前期查处的私设“小金库”案例中可以发现，其资金主要用于小圈子的福利支出、提高本单位人员工资、福利待遇;避开上级单位和主管部门的监督，用于违规性消费;以及为少部分人谋取私利等等。

1.2 管理机制不完善为私设小金库行为提供了便利的环境基础。目前，由于预算管理机制不够完善，对各类收入、成本一般均采用滚动预算方式，预算额度的准确性和合理性有待进一步提高，造成各基层单位的各项预算额度的可操控余地较大，同时目前公司预算管理体系重点放在主营业务收支的预算管理，而对非经常性其他业务收支关注不够，导致无法对此部分收入进行精细化管理，在保证完成预算的基础上，也给各单位转移资金、设立“小金库”提供了可乘之机。

1.3 监督手段单一、监督效率不高导致是导致私设“小金库”行为屡禁不止的重要因素。目前对小金库的治理和查处通常采用两种方式：采用自查与抽查相结合的方法，定期、不定期开展公司范围全面的小金库治理行动;根据举报或审计线索，由纪检监察部门开展专项案件调查。由于小金库具有较高的隐蔽性，一般没有充分的线索，在检查中很难被发现，这也导致部分基层单位抱着侥幸心理，屡屡违规设立“小金库”。

2 基层供电企业“小金库”资金来源及其特征分析

从目前供电企业的业务管理模式及财务报销流程、资金流动程序来分析，“小金库”资金来源主要分为截留预算外资金收入、虚列项目套取成本费用计划以及自有资金二次分配余额等渠道。

2.1 截留预算外资金收入类“小金库”。此类小金库容易产生于那些具有对外业务渠道并取得收入的单位和部门，主要资金来源有：收到的各类保险返还、手续费返还、税务代理返还;对外承接业务或为职工提供有偿服务所获得的资金收入等。由于这部分对外业务自身具有隐蔽性、不定期性和突发性，且对公司主营业务的影响很小，公司一般均不重视对其财务监管和考核，未纳入预算管理。基层单位和部门容易产生侥幸心理，将资金截留下来设置“小金库”，自行支配使用。此类小金库的特征主要表现为隐瞒收入、截留资金。此类收入一般均为非经常性、非主营收入。上级主管部门一般无法及时掌握此类业务的发生情况和收入金额，管理缺失且不能做到閉环。

2.2 虚列项目、套取成本费用计划类“小金库”。此类“小金库”的主要资金来源有：由于预算额度富余，大修、技改工程计划实际未完成，或单项工程实际成本低于预算额度，为避免上级单位削减预算和资金拨付计划，基层单位及工程管理、生产工区等部门一般会采取虚列工程量、高报工程造价、编制虚假工程决算等方式，将资金套取到账外设置小金库;在成本预算分解之后，各业务部门在全年成本预算有余额的情况下，为避免预算成本额度过期失效，影响下年度成本预算额度，均有可能通过虚假发票来套取资金，设置小金库;年度工资计划有结余，基层单位为避免税务风险，可能会通过编制虚假工资发放单，将资金转入在银行设置的内部结算账户，设立小金库等。

此类小金库的特征主要表现为虚列项目、套取资金。由于预算额度不够准确，预算执行的反馈机制和调整机制不够灵活，给此类小金库的设立提供了便利。

2.3 自有资金二次分配余额类“小金库”。此类小金库主要涉及承接主业工程或试验、调试项目的生产工区。目前供电公司的自营工程管理和考核模式中，生产工区承接主业工程均按照工程决算以人工费补助单的领取施工费收入，而不是按实际发生的人工支出报销人工费补助。此部分收入工区还要通过内部二次考核或自行制定的工时补助定额来实施二次分配，分配后的资金余额一般由其自行掌握，容易形成小金库。

此类小金库的特征主要表现为利用考核管理模式、截留资金。

3 进一步加强“小金库”治理的有效手段

通过建立合理的利益分配制度，能够抑制基层单位因利益驱动而产生舞弊冲动;通过完善内部管控体系和内部牵制机制，能够加强对各类业务的管理力度，改善内部控制环境，增加基层单位舞弊的难度;通过改进内部监督与监控机制，提高制度约束力和威慑力，提高基层单位舞弊的机会成本;构建一套全方位的“小金库”治理机制，才能有效地遏制基层单位私设“小金库”的舞弊行为，降低企业经营风险。

3.1 构建规范的管理机制与管控制度。①进一步完善公司预算管理工作机制，扩大预算管理范围，提高预算管理科学性与准确性。进一步梳理公司对内对外业务，掌握公司各部门在开展正常业务中能够获得资金的来源，并尽量将其纳入公司整体预算框架进行管理，对其做到可控在控;开展年度预算应尽量采用零基预算方式，合理安排各项成本预算额度，提高预算的科学性与合理性。②进一步规范公司对外业务管理。所有对外业务应由公司统一印制相应的收款收据、发票或业务联系单等，由公司统一签订合同协议，加强管理;对财务核算基础工作和资金管理制度应进一步完善，增强内部牵制机制，相关业务部门仅负责业务联系与洽谈，资金收取与核算均应由财务部门负责，以降低舞弊风险。③进一步完善激励与奖惩机制。对各基层单位承接外部工程获得的收入、预算节约额度等，应建立合理的成本结余奖励、创收奖励办法，明确其分配机制，以合理的激励措施来抑制基层单位的舞弊冲动，从而促进其从主观上降低其舞弊的欲望。

3.2 进一步完善内部监督与处罚机制，提高制度威慑力。①完善企务公开制度，对各基层单位和部门的收入情况、自有资金二次分配应建立完善的内部公示制度，提高资金分配的透明度，加强内部监督，增加其舞弊难度与风险。②采取多样化的监督手段，提高监督效率。对基层单位私设“小金库”行为的监督应采取各职能部门联动的工作机制。在日常管理中，职能部门容易及时发现基层单位异常线索，如能通过部门联动工作机制将线索反馈到纪检监察等相关部门，尽早开展调查，有利于及时取证，提高查处效率。各类小金库案件如能及时查处，将进一步提升监察部门的威慑力，打击基层单位的侥幸心理，降低其舞弊可能。