“小金库”“大毒瘤”——基层监督干部眼中的“小金库”治理

●谢助民

“小金库”“大毒瘤”
——基层监督干部眼中的“小金库”治理

●谢助民

2014年7月31日 《人民日报》报道，根据党中央要求，经国务院批准，财政部、审计署发出通知，决定从今年8月份起，在全国深入开展贯彻执行中央八项规定，严肃财经纪律和“小金库”专项治理工作，再次吹响了治理“小金库”的号角。从基层监督干部视角看，自1989年国务院关于清理检查“小金库”的通知下发以来，全国共进行了三次大规模的“小金库”治理活动，一方面表明中央惩治腐败、建设廉洁政府的决心；另一方面又表明“小金库”治理不够彻底，依旧屡禁不止。“小金库”虽然姓“小”，但腐败的能量不小，实际的容量不小，社会危害性很大，有必要重新审视。

一、“小金库”不小，腐败危害也不小

“小金库”并非小事，“小金库”沾污名节，“小金库”腐蚀民心，“小金库”扩张腐败。

（一）“小金库”容量不小。据审计署披露，2013年国家卫生计生委本级和中国建筑文化中心等34个所属单位采取转移收入或虚列支出等方式，账外设立“小金库”1.94亿元。中央财经大学一教授分析，“包括机关事业单位和国企在内，如以宽泛口径计算，我国每年发生的‘小金库’资金总额或在1000亿元以上”。据湖南某市2014年上半年通报，该市11个县市区，有7个县市区发现设有“小金库”，涉案金额达405.3万元。

（二）“小金库”腐蚀干部不小。“巴豆虽小坏肠胃，酒杯虽小淹死人，‘小金库’虽小腐蚀人”，一些领导干部将搞“小金库”看做是有本事，有魄力，把私分“小金库”钱物看做是“关心群众疾苦”，把享受“小金库”便利看做是“人情世故”，“小金库”已成为经济社会生活中的“大毒瘤”，是贪污腐败的温床，个别领导却认为是工作小节。据媒体资料报道，2011年全国共发现 “小金库”58225个，涉及金额266.54亿元，给予行政处罚1942人，组织处理3242人，党纪政纪处分1862人，移交司法机关处理623人。据湖南某市2014年上半年通报，2014年1至6月份，该市7个县区查处“小金库”涉案人员30人，给予党政纪处分27人，移交司法机关处理1人，组织处理2人。

（三）“小金库”丧失民心不小。民心是什么？民心说到底就是人民群众对党和政府的信任感，对党员干部的满意度。人民群众对党和政府的评价，不一定看报告作得如何有高度，工作思路写得何有深度，他们往往是从看得见、摸得着的小事小节、一举一动来判断。据统计，“小金库”治理历经30年，前后总共开展了13次清理整顿，但“小金库”始终没有被根除，甚至在个别地方和单位大有发展之势，给党和政府的形象造成了不可估量的损失，从这个角度上认识，“小金库”危害在于丧失了民心，一个基层财政监督干部说，连“小金库”各级都治理不了，何谈反腐败能有多大成效？

二、“小金库”设立形式多样，现实花样翻新

从行政事业单位、社会团体设立“小金库”的形式看，主要有以下七种：脱离非税收入监管，巧立名目设立“小金库”；不纳入财务统一核算管理设立“小金库”；虚报、冒领、套取专项资金设立“小金库”；违规收费、罚款、摊派设立“小金库”；以会议费、劳务费、培训费、咨询费等名义套取资金设立“小金库”；用假发票、非法票据骗取财政资金设立“小金库”；上下级单位之间、关联单位之间、单位与个人之间、转移资金设立“小金库”。

但近期设立“小金库”花样翻新，如对乱收费采取暗收明不收，化整为零分次收，避开锋芒错时收，巧立名目变相收；又如对使用“小金库”穿上隐身衣，对租赁收入、管理费收入、罚没收入等应收不收，直接在这些单位进行非正常消费，用消费支出报抵项收入，双方都不在账上反映等。

三、“小金库”屡禁不止，原因错综复杂

行政事业单位和社会团体 “小金库”屡禁不止，花样翻新，其原因非常复杂，简而言之：

（一）根本原因。目前实行“一把手”负责制，人权、事权、财权都相对集中，决策权、执行权和监督权错位，且公利益异化，国家治理体系中公共权力部门化，部门权力利益化现象突出，没有形成科学的权力结构。

（二）直接原因。设立“小金库”违规成本太低，风险太小，一些执纪执法监督部门在处理“小金库”问题上态度温和，以“没有装进个人腰包或集体违纪”为由，“高高举起，轻轻放下”。没有壮士断腕的勇气，没有“挥泪斩马谡”的气魄，根本不足以形成震慑效应，彻底医治好“小金库”。

（三）工作原因。各级治理机构一贯采取“运动式”的“突击战”治理模式，难以形成 “持久战”、“歼灭战”的工作格局，导致工作成果难以巩固，长效机制难以形成，“小金库”容易死灰复燃。

（四）客观原因。财政预算管理体制不够完善，财政管理制度不够严格，经济监督没有嵌入经济管理的全过程，预算监督流于形式，财政大监督格局难以真正形成，同时“小金库”具有较强的隐蔽性，增加了监督难度。且由于对“小金库”处理定性的法规不健全，给执法监督带来了极大的难度。

四、“小金库”治理需标本兼治，前景任重道远

“小金库”治理需要从政治、经济、文化等多角度入手，综合运用教育、制度、预防、改革、监督、惩处等手段，“把权力关进制度的笼子里”，彻底割掉这颗“毒瘤”，要在加强教育、提高认识、增强法纪观念、强化舆论监管的同时，迫切做好以下四项工作：

（一）要用“大预算”、“硬预算”来治理“小金库”

要按照十八届三中全会精神，以改进预算管理制度为重点，深化财税体制改革，建立现代财政制度为契机，切实改进预算管理制度，加快建立全面规范，公开透明的政府预算制度，使预算编制科学完整，预算执行规范有效，预算监督公开透明，真正把预算分配权关进制度的笼子，使政府预算在阳光下运行。各级迫切需要用 “大预算”、“硬预算”来治理“小金库”，对预算外收入进行彻底清理。同时修订《预算法》，让所有政府收入和支出全部纳入预算，强化预算执行、硬化预算监督，切实把“小金库”放在预算的盘子中加以审视，真正从源头上斩断“小金库”来源的“资金链”，接受社会方方面面的监督，不再游离于预算硬监督之外。

（二）要用“持久战”、“歼灭战”来治理“小金库”

中央又一次开展“小金库”专项治理活动，表明“小金库”现象死灰复燃，在全国贯彻“中央八项规定”的新形势下，“小金库”仍有恃无恐，进一步表明过去用“运动式突击战”方式治理“小金库”，虽然短期内有明显成效，但不足以斩草除根，治标不治本。因此需要重新审视 “小金库”，正视其顽固性、“耐药性”、反复性，必须采取“持久战”、“歼灭战”的治理模式，从长效机制着力，堵住治理漏洞，铲除滋生土壤，让“小金库”无处遁形。

（三）要用“铁制度”、“硬约束”来治理“小金库”

当前部分地区、少数单位制度软、制度散的情况还较为突出，还存在不执行制度、选择性执行制度等情形，加之执行制度不力给设立“小金库”留下了隐患。按照十八届三中全会精神，要深化财政预算体制和国库收付制度改革，硬化非税收入的预算管理，强化机关单位单一账户和透明化管理，优化资源共享的大数据库，特别要硬化预算支出管理制度，阳光财政制度，从源头截住“小金库”资金来源。还要从法律层面将“小金库”列入刑法犯罪内容，加大对建立和使用“小金库”的问责机制和惩治力度，不仅仅停留在免职和纪律处分的层面，要对设“小金库”单位的主要领导和分管领导及直接经办人以贪污罪、私分国有资产罪等罪责追究刑事责任，以违法犯罪行为处理，才能真正医治好“小金库”。

（四）要用“统筹式”、“一盘棋”来治理“小金库”

“小金库”治理牵涉组织人事及纪检监察、财政、审计、金融、物价、检察、法院、科技等诸多监管力量，迫切需要改变过去“运动战”模式中合完成回归常态治理后各行其是的现状，要在党委、政府的统一指挥下，坚守“一盘棋”思想，整合监督资源，建立“小金库”治理“目标同向，资源同享，防线同筑，廉洁同创，民心同聚”的统筹联动机制，打破“条块分割”模式，形成共同参与分工负责，优势互补，互相支撑，互相补充的“全方位监督”模式，最大限度地发挥监督检查资源的聚合效应，提高“小金库”治理的绩效水平。■

湖南省东安市财政局）

（本栏目责任编辑：郑洁）