略论公益诉讼与检察业务

[摘要]公益诉讼是指拥有公益诉讼权的国家机关或社会团体，为维护公共利益而进行的诉讼。公益诉讼的目的具有“公益性”，公益诉讼程序的类型多样性，公益诉讼是普通共同诉讼，也是一种为了实现请求权的诉讼。检察机关有权成为参与公益诉讼的主体，应成立独立的公益诉讼内设部门承担此项业务。

[关键词]公益诉讼；特征；检察业务

一、公益诉讼的概念与起源

诉讼分为公益诉讼和私益诉讼，广义上的公益诉讼也包括刑事诉讼与行政诉讼，即为多数人的利益而为之的诉讼。本文所指的公益诉讼的概念是狭义的，是指拥有公益诉讼权的国家机关或社会团体，为维护公共利益而进行的诉讼。

公益诉讼制度起最早源于罗马法。古罗马国家的产生与发展的历程，决定了古罗马法律特别重视政治与立法的实践，而并非单纯讨论“正义”的意义，更加具有现实意义。意大利法学家彼得罗·彭梵在其著作《罗马法教科书》中指出：任何古罗马市民有权提起旨在维护公共利益的罚金诉讼，而该罚金诉讼当事人的诉权优先。我国民法学者梁慧星也认为，公益诉讼除具有“公益性”之外，还应体现出诉讼主体与案件无直接利害关系。

二、公益诉讼的特征

（一）诉讼目的具有“公益性”

韩国学者赵庸焕认为，公益诉讼是指为了“公益”而组织的诉讼，这种诉讼目的是维护弱势群体的利益。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第16条人民法院对公益诉讼原告处分权的限制，第27条对撤诉权的限制也能反映公益诉讼是一种打破传统诉讼样态的新型诉讼，在性质上离不开对“公益性”的关照1。

（二）诉讼程序的类型多样性

其诉讼程序具体情况发生改变，所以，在考察公益诉讼的性质时，应将其纳入案件具体涉及的法律关系中加以考量。民事诉讼调节平权性法律关系，即平等民事主体在生产、消费、收入、分配等诸多领域中产生的社会关系。在侵害众多消费者权益或对象不特定的环境侵权案件中，由于诉讼的客体指向侵权行为，当事人双方地位平等，所以应当定性为民事案件。在行政公益诉讼中，由于当事人权益受到侵害是由于某种具体行政行为所致，即国家为了实现社会管理而实施的具体的权利义务的安排行为，当事人地位不具有平等性，所以在这种情况下宜认定为行政诉讼。总之，公益诉讼不是一成不变的，与传统诉讼形态的根本区别除了诉讼目的公益性以外，还有诉讼程序种类多样性的特征。

（三）普通共同诉讼

从逻辑上来看，需要把“公益诉讼”这一概念置身于“公益诉讼-民事/行政诉讼-诉讼”这一种属链条之中。公益诉讼原告一般涉及两人以上的不特定的主体，属于复杂型诉讼形态，这是公益诉讼的重要特征，也是区分公益诉讼与一般民事/行政诉讼的基本标准，而且适用统一诉讼程序。2所以公益诉讼是共同诉讼，原则上不能适用简易程序。

公益诉讼作为共同诉讼，标的种类为实现请求权（包括作为与不作为），因此公益诉讼也是普通共同诉讼。公益诉讼中涉及的加害主体往往是有关部门或大型企业，受侵害的对象往往是不特定的，因此，公益诉讼裁判可以适用既有的裁判扩张制度。即在人数不特定的普通共同诉讼中，适用“公告-登记-裁判”的特殊程序。诉讼代理人向不特定的权利人发出公告，表明案情与诉讼主张，并通知权利人在特定期间内向人民法院登记，如果法院认可当事人的主张，裁判对于全体已登记权利人有约束力，对未进行登记的权利人有扩张的效力。从《解释》中也可以反映出这一特征。3

（四）实现请求权的诉讼

公益诉讼的是为了实现某种给付行为而进行的诉讼。在外部形态上是原告方向被告方主张为某种行为（作为或不作为），在侵犯众多消费者权益的公益诉讼案件中，侵权主体是承担连带责任的生产者或销售者，销售者发生违约与侵权的民事责任竞合，生产者承担侵权责任。消费者既可以要求生产者或销售者承担侵权责任，依照《消费者权益保护法》规定给付惩罚性金钱或实物赔偿，也可以要求销售者承担违约责任，排除妨害、消除危险。行政公益诉讼案件中，当事人可以主张行政机关履行职权，或赔偿因其不适当履行职权给行政相对人带来的损失，也可以主张行政机关停止侵权。

三、检察机关在公益诉讼中的地位

学界就检察机关在公益诉讼中的地位，存在三种看法：一是“代理人”说，持此观点的学者认为检察机关是社会公共利益的代表人与维护者；二是“当事人”说，认为检察机关是公益诉讼当事人；三是“法律监督”说。认为检察机关有对公益诉讼案件的法律监督权。涉及公益诉讼的案件，当没有民事主体提起诉讼时，检察机关充当权利人的角色，拥有向法院提起诉讼的资格。笔者认为，“代理人”说较“当事人”说更合理。“法律监督”说则忽视了受害群体在公益诉讼的地位，引发了一个冲突，即该群体在诉讼中担当证人还是当事人的问题。根据《解释》的精神，我国未来的立法选择更加偏重“代理人”说。4

检察机关在各国的性质不同，有的国家将检察机关确立为公诉机关，我国把检察机关定性为国家法律监督机关，《宪法》以及发挥宪法意义的法律《人民检察院组织法》均规定人民检察院是国家的法律监督机关的属性。这是《宪法》对检察机关法律性质的定位。在这一定位下，检察机关法律监督职权的内容较为广泛，职能不局限于刑事诉讼追诉权。就民事司法领域，由这一定位推导出的逻辑性结论是，检察机关既有权对由人民法院主持的适用民事法律的审判活动进行法律监督（即审判监督），也有权对公民、法人或其他组织遵守民事法律的情况实行法律监督。5公权力原则上不能干预个体的民事活动，因为涉及了两种不同的法律关系，即平权性法律关系与隶属性法律关系。公权力在特定情形下可以干预民事活动，一是国家为行使行政管理职能，作为民事主体参与民事活动，出现民事权利受侵害的情形。二是当不特定的群体利益或公共利益受损害之时。此种情形存在的原因有二：第一，国家有责任维护社会公益。卢梭在《社会契约论》中指出：“公共力量就必须有一个适当的代理人来把它结合在一起，并使它按照公意的指示而活动，这就是国家之所以要有政府的理由，政府和主权者往往被人混淆，其实政府只不过是主权者的执行人”。[1]因为这种侵害在间接上损害了国家的利益，即良好的社会公共秩序。第二，公益诉讼的诉讼成本较高，公益诉讼是一种长期性訴讼，而在诉讼利益上更加具有社会意义，因此，这种成本不应完全由个体承担，国家有能力也有责任承担这种成本。

四、公益诉讼业务与民事行政检察业务的区别

民事检察制度肇始于12世纪的法国，国王为维护租税利益，设立国王代理人，代表国王提起租税诉讼。19世纪末，西方国家由自由资本主义过渡到垄断资本主义，市场由放任型逐渐演变为国家对市场宏观调控。经济社会重大变化推进各国民事检察制度的发展。在民事司法领域，检察机关代表国家加强对个体民事行为的监督，虽然西方各国民事行政检察的侧重点和启动程序有所不同，但是各国司法机关加强对民事活动监督的初衷不外乎维护国家和社会的利益，扭转民事或行政诉讼中可能出现的不平等的当事人能力或地位。所以不得不说，公益诉讼与民事行政检察存在着某种关联或神似。

公益诉讼业务同民行检察业务的区别在于：第一，从诉讼的目的来看，公益诉讼的直接的目的在于维护社会公共的利益，而不仅仅是国家的利益，检察机关提起公益诉讼，体现了国家运用司法的手段干预经济、加强对行政机关职务行为的约束，这与检察官“国家代理人”的属性是有区分的。第二，公益诉讼是一项要投入更多人力、物力的诉讼活动，在这个过程中，办案人员要进行大量的调查取证工作。确定权益受到损害群体的范围以及程度，给社会造成的影响，这是一种化抽象为具体的工作，因而有一定的难度，较一般的民事行政检察工作的工作量更大。所以，不应当由民事行政检察部门承担发起公益诉讼的职能，检察机关应成立独立的公益诉讼部门。

注释

1第十六条原告在诉讼过程中承认的对己方不利的事实和认可的证据，人民法院认为损害社会公共利益的，应当不予确认。第二十七条法庭辩论终结后，原告申请撤诉的，人民法院不予准许，但本解释第二十六条规定的情形除外。

2江伟：《民事诉讼法》（第三版），中国政法大学出版社，第95页。

3第三十条已为环境民事公益诉讼生效裁判认定的事实，因同一污染环境、破坏生态行为依据民事诉讼法第一百一十九条规定提起诉讼的原告、被告均无需举证证明，但原告对该事实有异议并有相反证据足以推翻的除外。

4第十一条检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企业事业单位依据民事诉讼法第十五条的规定，可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。

5王学成.民事检察制度研究[D].博士论文.西南政法大学，2013年。

参考文献

[1]贺海仁.公益诉讼[M]北京：中国检察出版社，2006年2月.

[2][意]彼得罗·彭梵.罗马法教科书（下册）[M]北京：商务印书馆.

[作者简介]王天宇（1991-），山东青岛人，天津市南开区人民检察院干部，本科学历，研究方向：訴讼法学及检察理论与实践研究。