新常态下欠发达地区金融支持国有林场改革发展路径选择——基于遂川视角

■ 胡晓农，罗 凌，古冬秤，康 毅

今年3月份，中共中央、国务院印发了《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》，明确了国有林场改革的总体要求、基本原则、主要内容和政策支持体系，强调要加强对国有林场的金融支持。新形势下，欠发达地区金融业如何策应国家战略，鼎力支持国有林场改革，促进国有林场健康发展，实现“双赢”，是当前摆在欠发达地区亟待解决的重要课题。为此，我们以江西遂川为样本，解剖“麻雀”，从中探索解决路径。

一、样本概况：金融部门鼎力助推，国有林场改革基本到位

遂川县是国家新一轮扶贫开发重点县、原中央苏区县和罗霄山脉集中连片扶贫开发县之一，素有“八山一水半分田，半分道路和庄园”之称，是江西省重点林业县之一。林业资源丰富，林地面积373万亩，占土地总面积的79.8%，森林覆盖率达78.9%，毛竹蓄积量2.3亿余根,活立木蓄积量1003万立方米，居全省第二位，盛产杉木、毛竹、茶油等，林产是该县十大产业之一。2004年遂川被列入江西集体林权制度改革试点县，率先在全省实施林业产权制度改革，经过努力，遂川在全省率先建立起林业要素市场，开展了林权抵押贷款和森林火灾保险，在全国2000多个林改县中，遂川跻身于全国林改百县典型。遂川的林改使当地的林业获得了长足发展动力。

（一）遂川县国有林场改革与发展现状

该县原有五指峰、云岭两家国有林场和县林业工业公司。2014年6月以来，该县按照有关政策，积极组织实施国有林场改革。改革后撤销县林业工业公司，重新成立了五指峰、云岭和龙泉三家国有林场，均为公益性二类事业单位，定编员工2207人，承担社会抚恤金对象219人，共经营山林面积68.1万亩，其中省级以上公益林面积37.97万亩，活立木蓄积量358.5万立方米（见表1）。

表1 改革后遂川县国有林场概况

（二）金融支持国有林场改革发展情况

1.国有林场不良贷款处置情况

1988年12月至2001年12月期间，该县农业银行对三家国有林场累放贷款3507万元，到期后陆续归还了部分贷款本息，截至2008年农行股改上市时，三家国有林场仍拖欠该行贷款本息达5390.53万元，其中本金2660.3万元，利息2720.23万元。为顺利完成股改上市，该县农行将此贷款打包剥离给财政部，由财政部委托该行管理，分两个阶段回收，2008～2013年，每年按 10%比例收贷，2014～2016年处置完成。近年来，该行多次与林场及政府主管部门沟通协调，努力化解债务，于2015年3月达成处置意向，采取政府回购的方式收回贷款本息798万元，占全部不良贷款的14.8%，其余全部由农行核销。

2.近三年来金融支持国有林场发展情况

（1）辖内银行对国有林场的信贷投入情况。国有商业银行股改上市后，银行贷款审批权限上收，风险管控严格，近三年未再对林场发放贷款，据调查，该县云岭、五指峰和龙泉林场银行贷款余额分别为1010万元、1409万元和432万元，均是历年老欠贷款，无新增贷款。

（2）国外银行对国有林场的信贷投入情况。该县三家国有林场除了从国内银行获得贷款外，还从国外银行获得了大量资金。据了解，目前，三家林场在世界银行、日元项目、亚洲银行贷款余额共计2102.6万。国外银行对林场的贷款期限为20～35年，贷款利率为1%～2.4%，前8年贷款免息，较好地支持了国有林场的发展。

二、瓶颈制约：多方因素导致金融支持国有林场发展受挫

（一）现行信贷管理体制制约金融对国有林场的支持。一是贷款品种少，林场选择空间狭窄。据调查，该县金融机构涉林贷款以资产抵押和担保为主，信用贷款很少。实施国有林场改革以来，林场的土地、房产等固定资产大多被县政府收回，林木资产占其总资产的90%以上，符合银行抵押条件的固定资产只有价值低、处置难的陈旧办公楼。抵押担保不足，使国有林场难入银行贷款的门槛。而林场职工小额贷款业务目前该县尚未开展。二是贷款期限与林木成长周期不匹配。林木成长周期长，从育苗到成林需要10～15年，甚至时间更长。现行林权抵押贷款期限最长5年，虽较一般涉农贷款多2～3年，却远低于林木的生长成材周期。三是涉林贷款利率偏高，林场利息负担较重。该县涉林抵押贷款利率在基准利率上浮30%以上，且无免息期，相比世行、亚行等对国有林场1%～2.4%的贷款利率和5～8年的贷款免息期，企业负担明显偏重。四是信贷管理和创新权限小。县级机构相当于上级行业务终端，只能按上级制定的办事，无金融产品创新和贷款审批权限，贷款抵押物评估、资格认证、价格认定等手续繁琐、环节多、时间长、等规模的现象依然存在。

（二）地方政策、法律和诚信意识制约金融对国有林场的支持。一方面，政府、金融、司法等部门缺乏充分沟通协调。1997年9月至1999年4月期间，该县五指峰林场、云岭林场以林权面积17281亩，市场估价1424万元的山场，向银行申请17笔林权抵押贷款408.4万元，县政府于2001年将其中的16733亩划为公益林，使其抵押林权仅有548亩商品林，变现价值为74.23万元，因地方政策的变化，导致林权抵押资产变现损失严重。1997年9月至1998年4月期间，银行对云岭林场发放保证贷款3笔，金额181万元，在银行股改上市剥离时已失去法律时效，保证贷款根本无法履行保证偿还。这就严重地挫伤了银行对国有林场信贷的支持。同时部分林场诚信意识不够强，损害银企关系深化。今年3月份，该县农行处置三家林场贷款本息5390.53万元，实际只收回798万元，本息收回率仅14.8%。另一方面，金融支林正向激励机制、涉林信贷风险补偿机制未完全落实到位。金融机构仍是金融创新风险的承担主体，制约了金融创新的主动性、积极性。

（三）国有林场持续投入不足，发展缺乏后劲制约金融对国有林场的支持。一是基础设施建设改造亟需大量资金。以该县龙泉林场为例，据林场负责人介绍，该林场所辖乡镇有38处护林点，在职员工占全员的91%，其生活住房、饮水用电、道路交通等基础设施大多仍停留在上个世纪80年代水平，其中50%以上未通水通电。去年该场向上级申请改造护林点36处，保守测算按住房30万元/点、饮水工程10万元/点、接入农村电网20万元/点、山场道路修缮6万元/公里，需要投入资金3000余万元，靠林场自身的力量显然无法承担。二是刚性支出比重较大，承担社会责任较重。该县国有林场改革后，其支出纳入了政府财政预算，表面上看日常支出来源有了保障，但其收入等额纳入财政预算，实际上林场仍是自收自支的事业单位。以龙泉林场为例，该场在职职工516人，退休职工736人，承担社会供养196人，每年仅工资的刚性支出至少3200万元。收入方面，该林场年采伐量1.5～2万立方米，年主营收入1500～2000万元，加上林场每年为职工缴纳的“五险一金”等其他支出，林场经费缺口在1200～1700万元/年左右。三是植树造林成本负担较重，投入严重不足。据调查，该县山场植树造林成本约800元/亩，剔除林业直补200元/亩，林场仍需投入600元/亩，按每年植树3000亩测算，每年需投入180万元。四是银行债务化解依然负担较重。目前，三家林场国内银行债务虽然已通过政府回购和银行核销处置完毕，但仍欠国外银行的债务本息高达2475.4万元，尽管贷款利率较低、期限较长，但从长期来看仍是较重的负担。

据调查，目前三家林场享受政府的优惠政策主要是作为困难企业享受政府在医保、社保方面的优惠政策，享受省林业部门贫困林场补贴30万元（三家林场轮流坐庄），财政给予农特税转移支付补助30多万元。另据反映，上级的项目资金类似于“撒胡椒面”，且多投入到民营、股份制林场，支持国有林场比较少。加上县财力有限，与上级项目资金相配套的资金难以及时足额到位。

（四）林木保险保障乏力，制约金融对国有林场的支持。林权属于特殊抵押资产，由于林木生长期长，冰冻雨雪病虫火灾等自然灾害常常给林业发展带来巨额损失，如2008年该县因冰冻雨雪灾害导致1.2亿元林业经济损失，赔付风险较大。近年来，该县保险公司只开办了政策性林木综合险，商业性林木保险没有开办。由于政策性林木保险政策性强、监管严，需逐家逐户上门走访宣传、收缴保费，加上林场不够重视，保险公司本身也不愿意开展此类资源类保险，导致林木险投保率低，林业保险保障作用有限。由于缺乏有效的风险分担机制，因灾产生的林业损失绝大部分要由林场承担，导致林业风险转嫁到金融机构，进而影响林业贷款的可持续发展。

三、对策建议：多管齐下，构建金融支持国有林场健康发展路径

（一）完善改革新措施，加快金融支持国有林场发展配套政策顶层设计。建议国家财政、税收、金融、产业等部门做好顶层制度设计，尽快出台操作性强的促进国有林场发展的金融实施细则，在给予国有林场更多的项目资金、配套资金等的同时，给予金融更多的优惠政策。同时，建议尽快出台涉林信贷风险补偿和不良贷款核销机制，对因冰冻雨雪、火灾等不可抗力导致的贷款损失，在涉林贷款的呆坏账核销方面给予区别对待。加大改善金融生态环境，扎实推进“信用工程”建设，培育良好金融生态环境。

（二）适应改革新常态，构建金融支持国有林场发展差别化信贷投放机制

欠发达地区国有林场整体实力较弱，金融支持必须有重点、有选择地推进。基础性项目如林场危房改造、道路、供水、供电、通讯等，以财政重点投资为主，国家政策性银行积极介入，发挥财政和政策性银行的服务职能；经营性项目如商品林等以商业银行信贷资金重点支持为主，提高金融资源配置的效率；公益性项目如公益林等，则以财政提供基础性制度保障，促使银行信贷资金积极投入。

（三）抓住改革新机遇，创新金融支持国有林场发展的金融产品和服务

一是创新金融产品和服务方式。金融机构要积极探索实施符合欠发达地区林场发展的信贷产品，充分利用林业贷款中央财政贴息政策，创新以林权抵押为核心的“林农直贷、专业担保公司保证贷款、林业产业化龙头企业承贷、小额贴息贷款和林户联保贷款”等贷款方式。针对林业投资规模大，资金需求大的特点，尝试推行银团贷款。充分考虑抵押林木的生长期，确保贷款期限与林木成材周期相匹配，保证贷款到期后能够如期收回。同时，努力改善金融服务，组合运用信贷、租赁、保险、担保等工具，创新供应链融资等金融服务，为发展现代林业提供规模化、多元化、长期化的金融支持。适当下放贷款审批权限，在信贷准入条件上不搞全国上下“一刀切”，对欠发达地区林业大县适当降低信贷准入门槛，并在贷款额度、方式、利率、期限、审批、结算等方面实行“差别化”的信贷优惠政策，鼓励金融机构专设涉林信贷服务机构和配强人员力量，调整和优化网点布局。二是加快拓展林业保险业务。加强林业保险建设，继续拓展林业保险品种和范围，建立符合实际的林业保险制度。在国家巨灾救助体系尚未健全的情况下，充分发挥政策性林木保险作用的同时，要发挥商业保险在促进林场发展中的作用。保险公司要运用政府保费补贴与商业性保险相结合方式，积极探索完善林业保险产品和服务，并加大林业保险宣传力度，提高林业保险的参保率和覆盖面，将可能突发的自然灾害给林业带来的损失降至最低程度。