当今时代的职业教育治理:观念与现实

2015-05-31张宇

职教通讯 2015年31期

张宇

“治理”作为职业教育的“热词”不过是最近两三年的事。①此前，我国习惯上是用“管理”来指称其间的资源配置过程，强调的总是政府和学校要将人、财、物之类的要素管好、用好。那么治理又如何呢?它究竟是为了响应今天中央的号召而不得不采用的新名词，还是随着客观环境的转变而必然涌现的新思想?它对职业教育的发展意味着什么?现实中有些什么样的表现?我们的研究又能为职业教育治理提供哪些直接的帮助?这些问题都是笔者近期思考却未能圆满解答，而亟欲求正于方家的。

一、治理的本质:在组织和市场之间

事实上，无论英文的“governance”还是(目前翻译中)对应的中文“治理”皆非新词②，但同样无论中外，治理向来都是大抵等同于“统治”(government)，以至二者可以长期混用。直到20世纪90年代前后，治理才被重新解读为“从头起便须区别于传统的政府统治的概念”［1］，也正是从那时开始，治理逐渐成为学界热议的话题。

西方学者之所以会将目光投向治理，据说是因为他们既看到了市场的失效，又看到了统治、亦即组织权威的失灵，而这两者恰恰又是资源配置的基本手段。新制度经济学的代表人物科斯(Ronald H.Coase)即曾提出:资源的配置或者是由市场决定，或者依赖人为的协调，如果“通过形成一个组织，并允许某个权威来支配资源，能够节约某些市场运行成本”，那么这样的组织便足以成为市场的替代物。［2］企业如此，同样依靠内部的计划与命令、不妨视作“超级企业”的政府当然也是如此，只要其内部的管理成本小于在公开市场上(或在其它组织中)完成同等交易的成本，组织方式就会相对地更有效率，组织的规模就会倾向于扩张，直至达到那个理想的均衡点为止(即如图1所示)。

图1 理想均衡点的达到

换句话说，组织与市场大致应该是一种替代的关系——曾经主流的观点就是这样，非此即彼。倘若联系到职业教育，这也就意味着所有必需的教学资源，无论是完成理论教学和基础训练所需的教室、教材和教师，还是帮助学生处理现实工作任务所需的物质与人力，或者都由权威力量支配，或者尽量靠“市场化”来筹集:“管不过来”的时候就建立新的权威，市场不够开放、灵活就设法降低“交易成本”。纵观中外教育发展史，这样的例子绝非只在想象之中。

案例1:作为依靠政府配置资源的代表，我国上世纪50年代建立的职教系统直到改革开放后相当长的一段时间都在发挥着作用。自上而下的权威使得组织号令得以通行无阻，但是在缺乏明确上下级关系的组织(例如行业部门和地方政府)之间，一种权威和另一种权威却经常难以协调，以至于那时人们往往诟病职业教育的管理“条块分割”。如何能够克服?老办法只能是树立新的、更高一级的权威来进行统辖。例如在1989—1995年间，我国在苏州等六城市进行了区域性的“双元制”借鉴试点，其间为了有效整合资源，各地纷纷以主管副市长牵头，组成有教育、劳动和经济部门参加的领导小组，下面则是由行业局、联办企业、学校组成、而以行业局领导为组长的“企校联合领导小组”，处理那些更为具体的问题。［3］

案例分析:通过调整管理体制，校企合作这样的事情总算实现了“有人来管”。可如此一来，机构的叠床架屋却是显而易见。从之前的图1可知，要想使组织替代市场成为合理的选择，管理成本必须有效地降低，而这就要求尽量减少管理层次，简化决策环节，如果不能这样的话(事实上也很难不是这样③)，依靠权威本身就是资源配置低效率的代表，而低效率的模式是难有生命力的。这大概就是此类官方推动的改革最终让位于学校自发探索的“联合办学”的原因所在。

案例2:在一贯信奉“自由主义”的英国，职业教育是以民间培训的面目率先发展起来，至今也仍是由众多机构(可以是企业，也可以是私人培训机构或非营利组织)在开放的培训市场中相互竞争，而政府的角色只是要从制度上创造条件，降低这个市场的交易成本与机会风险。在这样的思想指导下，英国自20世纪80年代开始建立国家职业资格证书制度(NVQs)，近年来又以此为基础，建立了旨在使职业资格与学术资格之间等值且可实现互换的资格与学分框架(QCF)。该框架既为各个行业和专业设置了能力标准，更力求实现各种证书的互认互通，推动个体在不同的培训机构之间，乃至在职业教育和普通教育两轨之间随时转换。

案例分析:在这一体系当中，具有广泛通兑性的证书简直成了市场上的“一般等价物”。“市场化”的障碍照理说应该得到了进一步消除，然而它的实施效果却远非理想(特别是距离有效的“证书互认、资格互换”仍然差得很远④)，以至在最初介绍到中国获得一边倒的赞扬之后，已经有学者开始怀疑我们是否高估了这套制度:毕竟，“每一种教育类型和每一种职业类型都具有自身的特殊性，忽视这种特殊性而人为地建立起立交桥其实难度很大”。［4］这真可以说是“过犹不及”!

所谓“实践是检验真理的唯一标准”。尽管有些事情永远会在“理论上正确”——譬如说政府可以是全能的，只要组织内部的管理水平能够无限提高，抑或市场也可以是万能的，只要能够设计并且永远维持足够好的制度——但到目前为止，职业教育出现的问题，正如同其它很多领域经历过的“试错”一样，已经迫使人们必须转过头来，反思组织与市场“两分法”的局限性了。难道它们之间只能是替代、而不能是互补、乃至“交融”的关系么?假如组织与市场的边界不是一个清晰的“均衡点”，而是两个极端之间相当范围的一片“临界区”，又将如何呢?

图2 组织与市场的边界“临界区”

如图2所示，鉴于人们的有限理性以及信息不完全等因素，组织与市场到底孰优孰劣并不总是一目了然。如果在临界区内，两种模式都可能成为合理的选择，那么出于在“无知之幕”下规避风险的考虑，组织与市场的运用就都应当适可而止(即到达“满意”的时候就会停下来)、不走极端，该区间范围内的资源配置也就不可避免地呈现出混合性与多样化。它可能会是各种松散化、甚至非正式的组织与不完全的市场，而实际的情形或许还将异常丰富和复杂，以至于除了“治理”，我们很难找到其它恰当的词汇用以描述。按照颇具代表性的、“全球治理委员会”(Commission on Global Governance)的看法，“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排”。［1］与那些纯之又纯、一定要将组织或市场的逻辑发挥到极致的思路不同，治理本质上代表了一条“中间路线”，它在职业教育配置资源的试验场上其实久已有之，只不过大家还不习惯从治理的角度进行解读罢了。

案例3:在德国“双元制”职业教育中，企业和职业学校的合作并不是通过二者间个体的、同伙式协调能够完成的，而是通过国家法律、培训合同的约束和规定、政府的主导以及社会多方面的共同参与来完成的。有学者在分析各方承担的职责及深层次原因之后指出，“双元制”职业教育是企业与职业学校、联邦与州、经济界与工会等多方共同参与下进行的一种职业培训活动，而它的最基本的框架则是企业的“自主”与政府的“调控”。［5］

案例分析:这难道不是我们所说的治理吗?甚至用治理来说明“双元制”多少有些“新瓶装旧酒”之嫌了!将近30年前，我国也曾花大力气试图引进“双元制”，可那时候的实验更倾向于去其“形”而专取其“神”，也就是要以“课程结构、教学规范和教材体系等的改革为突破口”推动改革［6］，而相对忽视了针对资源整合经验的学习、创新。结果在当年参与合作的德国专家看来，如果将目标设定在“企业支撑作为职业教育组织模式的德国双元制的推广”，那么这方面的实验实际上是失败的。［7］正所谓“形存则神存，形灭则神灭”:直到试点实验落下帷幕，原汁原味的德国式的职教课程也终于没有在国内生根发芽。

二、伙伴关系与共同事务:治理问题的表里

在治理的新概念普及之前，职业教育领域的一些文献经常是通过提倡“伙伴关系”(partnership)凸显出对相关问题的关切。例如在1999年，向来重视政府责任的联合国教科文组织(UNESCO)发布了《职业技术教育与培训:展望21世纪的建议》(即“第二届国际职业技术教育与培训大会”文件)，其中不仅指出要“在劳工界与教育界之间建立新型伙伴关系”，还提到职业教育的“政策制定与实施都必须通过新的合作伙伴关系来实现，这种合作伙伴关系是政府、雇主、行业、工业界、工会和社会之间的合作伙伴关系”，应该使“有关的所有各方都能从中受益”……

当谈论这样的“伙伴关系”时，“治理”实际上也就呼之欲出、舍此其谁:因为在资源配置的组织模式中，行为主体之间总是某种等级关系，或者是直接的上下级，或者从属于一个共同的领导;而在自由交易的市场上，人们追求的是平等的契约关系，只要符合利益的算计，陌生人之间也不妨各取所需。比较之下，唯有治理能够涵盖“权威统治”与“市场经营”的多重含义，唯有治理是和各类主体“采取联合行动的持续的过程”相伴相随。所以毫不奇怪的是，日后“第三届国际职业技术教育与培训大会”(2012年)通过的“上海共识”便明确发出了“加强治理，拓展伙伴关系”［8］的呼声。

职业教育需要伙伴关系的思想在今天各国的改革当中也得到了体现。按照“世界职业教育发展趋势研究”课题的总结，便是“从定界走向跨界”，“这使得世界公认的职业教育三大模式悄然发生变化:基于定界的以日本为代表的企业模式和以法国为代表的学校模式，开始走向给予跨界的以德国为代表的‘企业——学校’合作模式”。［9］在延伸职业教育疆域的“宽度”、进而由多方治理这一点上，达到了殊途同归。

案例4:日本原先是职业教育“企业模式”的代表，文部省行政指导下的注重人文的学校职业教育和文部省管辖以外的注重实践的企业职业教育相互分离。但自2003年起，日本也在探索建立“双元制”职业教育制度。日本式“双元制”的实施机构有两类:一是学习者首先被教育培训机构接受后，以职业学校等教育培训机构为主体的“教育培训机构主导型”;二是学习者首先被企业录用后，以企业为主体的“企业主导型”。前者由教育培训机构寻找相应的能够接受学生培训的企业，双方共同制订培训计划，在实行学校内职业理论学习的同时，委托企业实施实践培训;后者则由企业将年轻人以非正式雇用的形式录取为培训生，再由企业寻找相应的教育机构，与之共同制订培训计划。［9］

案例分析:通过教育机构与产业机构建立起广泛的伙伴关系，日本职业教育实现了从“双轨”到“双元”，从学校和企业各不相干到“资源共享、成果共享”的转变。当然，这一过程决离不开政府的协调与支持(为此日本的文部科学、厚生劳动、经济产业、经济财政政策等部门纷纷牵涉其中)，政府的“有为而治”无疑遵循的是治理的原则，这是同西方一度盛行的“新自由主义”思潮迥然不同的。

如果说伙伴关系构成了职业教育治理的外部条件，那么其内在原因只能从变化了的经济和社会环境中去寻找:就宏观背景而言，当今人类活动的复杂性、多变性、相互联系性大大超出以往，鲜有组织拥有足够的知识和资源来解决自身面临的一切问题，于是可行的做法通常是依靠多种组织之间日益紧密的联系、日益频繁的互动，将一方遇到的困难变为一干伙伴的共同事务。职业教育的人才培养正是如此，“当国际竞争不再建基于大量生产的低价产品，而是建基于质量、特定的设计、短周期的产品”之际，由于短的产品周期使员工的技术易于过时，因而首先是企业产生了培训员工的充足动力，可是企业直接提供的培训又会面临诸多限制，如“课程重复、只提供与特定工作间有关的狭隘的技能训练、多强调投资回报、集中于培训教育程度较高的员工、课程开展不稳定”，等等。［10］至于单独由职业学校提供的教育，则因为难以及时跟上技术发展的缘故，效果似乎更是等而下之。在这种情况下，假如企业只是寻求与学校进行交易、按照契约的原则各取所需，那么其最终还是无法获得所需的人才;只有当企业不是向学校简单地购买服务，学校也不单是为了给学生找一个实训场所，两个具有一定程度“不相似性”的组织进行合作、结成伙伴，方才可能得到一个双方都更为满意的结果。此时，职业教育成了它们的共同事务，这里则出现了一种可能是最为简单(却能有效增加所有参与者收益)的治理结构。⑤基于相似的原因，我们不难发现，政府及行业协会等组织也会出于自身的需要将职业教育看做必须参与而又无力单干的事，而随着职业教育的兴衰成败同一个个“或公或私的个人和机构”密切相关，作为处置共同事务方式的治理在这个时代的流行，也就因此显得水到渠成。

三、中国职业教育:治理在路上

具体到中国的情况，可以说，职业教育的治理并不是那种之前未曾有过、而将在今后“无中生有”的现象，而是作为一个业已存在的现实正在发挥着影响，它的产生既遵循着从共同事务到伙伴关系的逻辑，也恰恰反映出本国职业教育的某些历史特点。

我们此刻恐怕还难以将哪一年或者哪件事确定为中国职业教育治理的开端，如果从形成伙伴关系的视角来分析，那么它的萌芽或许从上世纪80年代职业高中兴起时就已出现了。因为那时候的职业高中多数是由原来基础薄弱的中学改建而来，师资、设施条件先天不足，为了在“夹缝中求生存”，学校领导不得不想尽一切办法“四处化缘”⑥，不仅是和政府的行业部门联合办学，也同用人单位直接签订协议进行人才培养(亦即后来所说的“订单培养”)。倘若能够进一步地规范、整合，这些合作机制就将超越临时性质的应急措施，而将使职业教育成为多方参与的共同事务，其间的资源配置过程即便不称作治理，也实在有这样的含义。

然而单靠学主动地“找企业”、“跑订单”，有时也会发生些问题，例如学校获得的“订单”经常缺乏连续性、难以保证正常的班级规模，而在企业方面，随着“对专业人才需求的种类日益扩大，为了获得多种专业的人才，企业必须和多所学校联合，但分头联合会给企业造成很大负担，增加人才获得成本，而且各校办学与经济需求之间不同程度地存在脱节现象。这时，单对单的校企合作已经无法满足行业和企业对多样化人才的需求，行业、企业和学校间需要建立多维度的联系，在这种新型、综合的校企合作实践需求中，自发组建的职业教育集团开始崭露头角”。［11］

案例5:1992年成立的西城区旅游职业教育集团是国内首家公办职教集团。它由职业学校及相关行业企业自发联合而成，覆盖北京105家星级宾馆饭店和北京外事服务职高、北京实用美术职业学校、西城区电子电器职高等8所学校的烹饪、饭店服务、调酒、管理、宾馆电器、金融财会等21个相关专业，通过校企合作、行业参与，联合培养烹饪、调酒、管理、金融财会等专业人才。旅游职教集团自我定位于社会中介服务组织或“类行政组织”，即在政府与职业学校之间是管理服务的中介，在学校与行业组织及企业之间是沟通合作的中介，可以做“学校想做不易做，行政、行业想做不好做”的事。［11］

案例分析:职教集团并不是一个重新建构的等级制组织，因为加入集团的各单位都没有改变自身的产权性质。它也绝不是一个完全开放、自由交易的市场，借用经济学的术语，它大约相当于为集团内的组织创造了某种“市场小生境”——在这里既可以靠供求机制来调节，也不排斥建立和使用权威。职教集团所以能够出现，是因为它可以提高资源配置的效率，有人更注意到它可以“形成政府、学校、企业及相关社会团体之间紧密的合作伙伴关系和新的相互协调机制”，是促进职业教育资源整合的一个很好的平台。［12］

职教集团之所以要在治理的视野下倍受关注，不只是基于参与共同事务这一特征，更是由于它可能符合伙伴关系的高级形式，也就是“达到各个组织相互了解，有着共同的想法，通力合作，从而建立起一种自我管理的网络”。［13］经过多年的发展，职教集团现已成为我国职业教育治理的一种典型代表，不过它却远非当前职业教育治理的全部。在笔者看来，另一个治理将会大有可为的领域乃是职业教育的区域统筹。

与校企合作类似的是，区域统筹的探索同样颇有渊源，并且有识之士早已提出要“建立起一种利益驱动机制，调动本地区社会各方面的办学积极性”［14］，但在以往，相关研究与政策更多地还是聚焦于组织管理，强调政府应当进行有效的计划与协调，这就多少显得眼界狭隘了。其结果是从改革初期提倡“三教统筹”，一直到近些年的“统筹城乡职业教育”，命题不断更新，统筹却仍要依靠“一个巨型的专门化科层组织”的基本架构，“下级”只需对“上级”(如职业学校对地方政府、地方政府对中央政府)单向负责，甚至地方政府可能会与职业学校“共谋”，以掩盖问题，对付国家的检查验收。正如有研究指出的那样，此等情形终将导致资源配置的“成本高昂而效率低下，且缺乏公平竞争和责任追究的相应机制，严重困扰着统筹城乡职业教育事业的发展”。［15］

有鉴于此，今后我们关注的焦点有必要从政府行为转向资源配置本身，将统筹的思路从基于组织的管理转向针对共同事务的治理。而要做到这一点，首先是要找准特定的共同事务，也就是实践中一个个具体的问题，例如它可以是城乡之间的师资流动，可以是城乡职业学校的联合招生，也可以是农村居民的转移就业等等。而最应该避免的则是那种“大而无当”、以为站在宏观层次上就能总揽一切的想法，因为治理说到底是要通过建立伙伴关系来实现的，而对于不同的需要统筹的对象，伙伴关系的外延却极有可能互不相同。

四、总结与展望

综上所述，关于职业教育的治理，我们可以得出三条基本的认识。

(一)治理是可能的

因为“在为社会和经济问题寻求解答的过程中，存在着界线和责任方面的模糊之点”［13］，与此相应的资源配置模式既非组织，也非市场，只能以“治理”视之(参见表1)。就当今职业教育而言，它或许是一个新的研究视角，但绝对不算是一个新的实践模式。

表1 三种资源配置模式的对比

(二)治理是必要的

它的前提是职业教育成为多个组织的共同事务，其中的任何一方都不能“包打天下”，而只能通过组织间的伙伴关系开展集体行动。共同事务、伙伴关系和治理实质上是“三位一体”的。如果从职业教育资源配置的角度，将“自发的市场培训”视作“正题”，将“有组织的国家事业(或企业职能)”视作“反题”，那么“组织间的共同事务”即是逻辑推演中必然出现的“合题”(虽然历史的真实总会更加复杂)。

(三)治理是有条件的

不是所有的问题都要拿来治理一番，也不是所有的职业教育改革都要在治理的外衣下进行。如果有充分的资源和足够的权威，那么组织方式并不失为合理的选择(例如那些政府专项投资的建设项目);同样地，如果买卖双方的自由交易就能解决问题，那么依靠市场也当然可以(就像这些年一直红红火火的驾驶技能培训学校)。所以实事求是的做法应该是“组织的归组织，市场的归市场”，除此之外才属于治理的范畴。

(四)治理也是有局限的

也许经过冷静的思考还应该加上此条，即它必然追求资源配置的高效率(否则就将被组织或市场的方式所替代)，但这绝不表明参与治理的各方地位平等，彼此不会发生冲突，更不意味着治理将会自觉追求“社会公益的最大化”⑦——这些都将是治理无法承受的溢美之辞。事实上，正如人们不该无条件地相信“政府全能”或者“市场神话”一般，治理也只不过是个不含褒贬的中性概念。在治理的过程中，各个组织力求实现的都是资源控制的最大化(也就是利用自己手中的有限资源，尽可能地“撬动”更多的资源为我所用)，而治理的结果“不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境”。［13］一旦规则的设定过分倾向于强者，那么组织间的权利和义务分配就很可能会显失公平。由此可见，虽说治理本身未必天然地需要政府参与，但要想让它走向“善治”、“臻于至善”，就绝不能只将希望寄托于放任自流，相反在很多情况下还是需要公权力的适时干预。

从政府的视角出发，职业教育治理既是一个资源配置问题，也是一个教育问题，研究职业教育如何治理，总归是要研究公权力如何有效地介入。教育专家若想对此有所作为，或许最适合的取向仍然是“就教育论教育”，即:与其说研究是为了系统优化、能够通盘指导所有参与治理的主体追求最大的社会公益，不如说只是代表教育者提出清晰的价值判断和权利主张，以期成为决策的坚实依据。

注释：

①更确切地说是在2013年12月，中共中央十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，指出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，以此为契机，“治理”一词方才普遍进入职业教育研究者的视野当中。

②据考证，中国早在两千多年前的先秦时期，《荀子》中即有“材技官能，莫不治理”的话，其中的“治理”指的是得到管制。而在西方，“governance”一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。

③因为“行业局”、“教委”这类中层在科层制管理当中乃是不可或缺的，无法轻易拿掉。

④例如，某人已经取得了一定级别的铁匠资格，但要想改行去做护理工作，那么早先的证书对此并无实质性的帮助。不过在笔者看来，这也未尝不是件幸事:假如NVQ真能完美地实现学习者在不同岗位、甚至不同行业之间的迁移，那么这些证书对于学员能力的要求就不大可能是任务导向的，而必须是加倍注意一般素质、注意工作岗位变化后的适应性和知识迁移的能力，但这也就意味着培训所得的人力资本的专用性将会大大降低，除非培训本身即能获取高额利润，否者企业就会更加吝惜将其拥有的教育资源投入到培训中去(这就好比专利制度若是取消，人们从事发明创造的动力必定减少，发明的数量也必然下降一样)，职业教育就要走向资源供给愈发不足的死胡同。

⑤治理结构的复杂程度大抵同参与治理的主体数量正向相关。

⑥与之前分析的当代国际竞争最先使企业产生建立职业教育伙伴关系的动力不同，此时相比于计划经济体制下的生产部门，中国的职业高中倒的确是面临着最为强烈的生存压力。

⑦退一步说，就是现代社会到底存不存在抽象的、代表全社会的公共利益也是值得怀疑的，有观点即认为，所谓代表全社会的公共利益，无非是各个阶层利益的平衡点罢了。

［1］俞可平.治理和善治——一种新的政治分析框架［J］.南京社会科学，2001(9):40－41.

［2］［美］科斯.企业、市场与法律［M］.盛洪，陈郁，译.上海:上海三联书店，1990:5－7.

［3］余祖光，等.“借鉴德国‘双元制’经验，促进我国职业技术教育改革的研究与实验”课题总报告［M］.北京:经济科学出版社，1998:26.

［4］匡瑛.我们高估了英国国家资格框架［J］.江苏教育(职业教育版)，2012(1):18－19.

［5］亓俊国，庞学光.德国“双元制”职业教育内涵的多维度分析［J］.教育发展研究，2008(11):24－25.

［6］“八五”规划重点课题实验研究组.借鉴“双元制”模式的试点实验综合报告［J］.教育研究，1997(11):4－14.

［7］徐朔.职业教育的文化视角——兼论借鉴德国职业教育经验［J］.职业技术教育，2007(13):14－16.

［8］联合国教科文组织.“职业技术教育与培训的转型:培养工作与生活技能”建议书［J］.中国职业技术教育，2012(16):56－60.

［9］姜大源，等.当代世界职业教育发展趋势研究——现象与规律(之一)——基于横向维度延伸发展的趋势:定界与跨界［J］.中国职业技术教育，2012(18):5－14.