新预算法对政府采购影响的思考

常丹丹

摘 要： 政府采购制度是预算执行中的重要一环，新《预算法》的修订于2014年8月31日通过，这些法律条文的变化对政府采购带来哪些要求？政府采购为贯彻落实新《预算法》、完善自身建设该做足哪些准备工作？本文将对上述问题，提出一些初浅的看法。

关键词： 预算法； 政府采购； 影响

预算法是调整国家在预算资金的筹集和取得、使用和分配、监督和管理等过程中发生的社会关系的法律规范的总称。2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议审议通过了《中华人民共和国预算法（修订案）》，并于2015年1月正式实施。《预算法》的修订不仅为政府采购制度改革奠定了基础，指明了方向，也将对我国政府采购改革产生重要的影响。

一、新《预算法》对政府采购的要求

1、预算外资金不合法化、杜绝无预算采购

较之1995年的《预算法》，新《预算法》突出强调预算的完整性，其不再涉及预算外资金，对政府采购的影响很大。新《预算法》第四条、第五条分别规定：“预算由预算收入和预算支出组成。政府的全部收入和支出都应当纳入预算”、“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”。在过去，预算外资金在法理上是允许存在的，其涉及的采购也不纳入政府采购的问题。而新《预算法》规定凡涉及到的支出就必须纳入预算，不再存在我们过去讨论的预算外资金是否纳入政府采购的问题。

2、强调公开透明原则、突出法制性原则

新《预算法》第一条特别强调预算制度的目标：全面规范、公开透明。这样就对政府采购提出了更高的要求。新《预算法》第十四条第三款规定“各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开”。政府采购按照新《预算法》的要求，在执行实施时，理应解决好“由谁公开？公开什么？什么时间公开”等问题。过去，《政府采购法》与《预算法》没有完全衔接起来。现在，十八届三中全会特别强调财政法定主义，更加强化了预算法制化的理念，那么，政府采购也更应该突出法制化理念，严格执行新《预算法》和《政府采购法》。

3、新增绩效理念、考核指标由单一到综合

新《预算法》引入绩效理念，对政府采购的影响是最大的、最直接的。较之1995年的《预算法》，新《预算法》首次创新性的引入了绩效目标的概念。新《预算法》第十二条规定：“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则”以及第四十九条、第五十七条、第七十九条均提及绩效。强调绩效理念是新《预算法》的一个核心内容。绩效管理贯穿了新《预算法》的全过程，编制环节环节-审查批准环节-执行监督环节-决算环节。政府采购在过去主要的考核指标是经济效率，即在一定的经济成本的基础上获得最高的经济收益。新《预算法》在引入绩效目标后，政府采购的考核指标将从以往单纯的考虑经济效率转变为对经济效益、行政效益和政策效益的综合考察。行政效益是指一定的行政活动中所产生的符合社会需要的社会效果与在此活动过程中的耗费的比例，实际考察的是社会效果。政策效益实际是要达到政策目标。

4、国有资本经营预算纳入预算管理

国有企业预算采购在1995年的《预算法》和现有的《政府采购法》中并不属于政府采购的范围。但是新《预算法》第五条：“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。”将国有资本经营预算纳入预算管理中；第十条提出了国有资本经营预算的编制要求：收支平衡、不列赤字、安排资金调入一般公共预算；第二十八条规定国有资本经营预算收支范围：按照法律、行政法规和国务院的规定执行。但对于企业用国家资本金采购要不要纳入政府采购并没有明确说明，这是一个需要在制度层面研究的重要问题。

5、由重收入管理转型为重支出管理

比较新旧《预算法》，可以发现《预算法》正在由过去的重收入管理转为现在的重支出管理。新《预算法》在内容上具体涉及到支出范围、支出标准、支出绩效、支出功能、支出经济性质、支出结构以及支出规模，这一系列支出又与政府采购息息相关。因此政府在进行采购时应结合新《预算法》，考虑是否对《政府采购法》、《政府采购法实施条例》进行修订与调整，配合新《预算法》的全面推进。

二、政府采购有效贯彻新《预算法》精神的前提条件

笔者认为，新《预算法》的实施必然会对政府采购带来一定的影响，当前和今后一个时期，为最大限度的保证新《预算法》的贯彻落实，加强完善政府采购的自身建设，要突出认识到以下几个方面的精神前提。

1、坚持公开透明原则

坚持公开透明原则不仅是体现和维护纳税人权利的重要手段之一，也是其他政府采购原则和政策目标的实现前提，还有助于推进政府采购法制化进程。新《预算法》特别强调公开透明原则，要加强政府采购公示机制的建设与管理，将政府采购的业务操作规程、管理流程、项目评标规范、项目结果、项目绩效主动向社会公开，自觉接受监督管理部门的考核和社会公众的监督。

2、强化监督、考核及评价体系

新《预算法》强调的任务之一便是“加强预算管理和监督”，监督机制的缺失可能成为贪污和腐败的温床，当前，在政府采购的过程中，存在不同程度的重管理、轻监督的现象，强化政府采购预算的监督，考核和评价体系，建立政府采购从预算、执行、交易、绩效全过程的监督、考核和评价体系，实现有法可依，践行立法宗旨。

3、理顺相关法律法规，完善政府采购实施细则

新《预算法》中对政府采购管理做出明确规定的，相关部门、人员应严格遵守、自觉执行，加强源头管控和规范操作。对其中模棱两可的问题应结合新《预算法》、《政府采购法》以及实际情况作更为明确的规定，或明确二者的适用范围，处理好主次关系，实现二者的协调一致。

4、建立培训制度，提高人员专业化程度

建立业务培训制度，定期组织相关人员培训和考核，提高政府采购人员的专业化程度，确保其对政策的熟悉和对业务的熟练。此外，还可与高校合作，做好政府采购人才储备工作，建立人才培训基地。 （作者单位：重庆工商大学）

参考文献：

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