生态城市低冲击开发政策实施过程中利益相关者及相互关系探索

摘 要： 低冲击开发的推广意在将城市开发区域的生态和水文环境恢复至接近未开发前的自然状态，消除城市开发改变原有生态给城市带来的负面影响。目前尚少有以公共政策视角审视低冲击开发的施行面临的障碍和背后利益方的冲突矛盾，而无法在中国城市建设中进行大规模推广。本文旨在通过对低冲击开发政策实行中可能关联的利益相关者进行分类和主要关系的探讨，为低冲击开发在我国的进一步应用提供有效的参考。

关键词： 低冲击开发；边界分析；利益者相关；城市建设

1.引言

低冲击开发的城市发展模式是上个世纪九十年代由美国马里兰州的Prince George's County 和西雅图、波特兰市首次共同提出的雨洪利用概念，其目的是以生态系统为基础，从径流源头开始对已开发城市区域的生态和水文环境恢复至接近未开发前的自然状态，从减少由于城市开发改变原有生态环境，消除城市化进程中带来的水质、水量等各个方面负面影响。低冲击开发模式早在上世纪90年代开始兴起，国内外针对此课题进行了较多的研究，但是现阶段已有的研究较多围绕低冲击开发的技术层面，或者单个区域的具体做法分析展开，但是目前尚未有研究以公共政策的相关视角来审视低冲击开发的推广过程，尤其是在低冲击开发模式的实施过程中牵涉到许多方面的利益，低冲击开发措施的实行需要各方面利益相关者的配合。本文旨在探讨低冲击开发的城市发展模式中利益相关者理论的运用，以低冲击开发推广过程中的利益相关者为研究对象展开分析，探讨如何协调地方政府、开发商、居民及外围之间复杂的利益关系，建立核心利益相关者的利益协调机制，以更好地进行低冲击开发工作的推广。

2.利益相关者理论回顾

Mitchell 等提出了利益相关者理论[1]，而在近年来，利益相关者理论的勃兴给西方国家的企业带来了持续发展的动力，该理论正逐步向多个领域渗透。利益相关者分析是分析政策和规划的有效工具，其理念与方法对于自然资源政策和规划领域运用具有相当适用性，通过界定一个系统中关键的角色或相关者，评价他们在该系统中各自利益，对该系统及系统变化进行研究的一种方法[2]。国内的低冲击开发中涉及到各方利益问题极为错综复杂，国内目前的推广进展极为有限，其中一个原因就是各利益主体间的关系以及角色定位未能理清，造成各方争相攫取有限的资源和机会。由于彼此间的利益有别，不同利益相关者在低冲击开发中不可避免地会发生利益诉求冲突。和各利益相关者的价值追求进行比较，低冲击开发成果所能提供的价值又极其有限，从而造成各利益相关者的利益需求未能得到满足对生态城市低冲击开发中的利益相关者分析进行识别的关键是探讨低冲击开发就必须理清并协调好各利益相关者主体之间的关系，进行有效的利益相关者治理，通过利益相关者的和谐参与来实现各利益相关者的共赢。

3.低冲击开发利益相关者的界定和分类

3.1 低冲击开发中的核心利益相关者

本文对低冲击开发的核心利益相关者的定义是：为低冲击开发提供直接支持或者为低冲击开发活动承担风险的人和群体。在我国推行低冲击开发模式的过程中，主要包括的核心利益相关者包括地方政府和当地居民等。政府部门主要负责低冲击开发的总体设计和规划并提供低冲击开发的政策支持和资金支持，当地居民则是低冲击开发的直接参与者和受益人。

在地方政府一层中，（1）市发展和改革委员会作为政府的组成部门，主要职责涵盖区域经济发展、推进可持续发展战略、促使经济和社会协调发展等，主要为低冲击开发提供宏观意愿和重要政策的支持；（2）国土资源局需要贯彻执行党和国家有关国土资源管理的方针政策、承担规范国土资源管理秩序的责任，组织编制负责区域内低冲击开发相关土地的资源规划，并监督低冲击开发在批准区域土地的实施情况；（3）城市规划管理局贯彻执行国家、省有关低冲击开发的方针政策、法律法规及技术规范、规程、标准，负责拟订全市有关低冲击开发的规范性文件和政策，并组织实施和监督检查，负责低冲击开发建设项目的规划选址、建设用地和建设工程的规划管理工作，负责建设项目规划、建筑设计方案招投标及初步设计审查工作；负责建设工程验线和竣工规划核实工作；（4）交通局和公路局的主要职责是承担有关低冲击开发区域公路的规划、建设、养护的管理职责，贯彻执行有关低冲击开发路段管理法规、包括公路两侧的绿化；（5）水利水务局贯彻执行党和国家有关水务工作的法律法规和方针政策，组织编写低冲击开发有关水务综合或专业规划，并负责监督实施，拟定低冲击开发有关的经济调节措施；对低冲击开发有关的资金的使用进行调节；（6）环境保护局的主要职能是依照国家和省、市有关法律法规及相关政策，对包括低冲击开发在内的环境保护工作实施统一监督管理，保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障公民身体健康，促进经济和社会持续、协调、健康的发展。

3.2 低冲击开发中的非核心利益相关者

低冲击开发的过程中不仅牵涉到核心利益相关者，还涉及到非核心利益相关者，主要为低冲击开发的建设间接支持，如政策支持、宣传支持、技术支持和资金支持，或者间接享受建设成果，包括中央政府（包括国家发展和改革委员会、国土资源部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、环境保护部等）、科研机构（包括学校、研究院等）、媒体和企业（主要是建筑及其相关产业）。

图1 低冲击开发利益相关者示意图

4.低冲击开发利益相关者之间的主要关系

4.1 核心利益相关者之间的关系

核心利益相关者之间的关系主要指地方政府和当地居民之间的利益冲突和矛盾。由于地方政府颁布的措施和政策对当地居民产生直接影响，很大程度上能够用政策手段和经济手段对居民的生活和工作进行介入。例如在低冲击开发的常用措施之一，建造屋顶花园一项上便需要居住于该建筑物的住户进行一定程度的配合；而进行低冲击开发的过程中主要针对区域是人流较为密集的已开发城区，那么在进行道路改造时不免需要在车流量较大的路上动工，必然会影响到该区域的路况，使需要途径该路段及附近的行人和机动车、非机动车的出行不便，从而改变出行方式或者出行路线。

其次核心利益相关者之间的关系还包括地方政府内部之间的利益冲突和矛盾。从职能上来看，有一些部门负责的是具体统筹和总体资金下拨等宏观调控职能，例如发展与改革委员会，而有些部门负责的确是负责某一部分的建设，例如公路局可能负责公路区域的实施，包括限制路面宽度、改造车道等实行保护性设计，环境保护局则负责下凹式绿地、绿色街道、渗透性铺装等。

4.2 非核心利益相关者之间的关系

简略而言，低冲击开发过程中的非核心利益相关者之间也存在着一定的利益诉求的矛盾。中央政府负责统筹，能 提供的资金有限，而在企业需要一定的建设资金和科研机构需求研究经费的情况下，负责建设的企业和科研机构在资金的分配上构成一定的矛盾，而同时非核心利益相关者之间也存在一定的相互依赖关系，中央政府需要依靠媒体做宣传，引导舆论导向，以便于整体规划的施行。企业和科研机构需要中央政府的调配和政策引导，科研机构的科技成果也能为企业所用，成为企 业获取更高利益的途径。

4.3 核心利益相关者与非核心之间的关系

核心和非核心利益相关者之间同样存在矛盾和统一的利益关系，由于地域差异和城市化进程的不同阶段，中央政府给予各地能分配的资金和资源有限，因此在中央政府和地方政府的利益之间存在对立统一的关系。同时媒体需要向居民传达正确的低冲击开发价值观，使民众了解低冲击开发，是媒体实现其价值的重要途径之一。而地方政府在选择企业和科研机构等方面有直接的关系，直接接触具体工程建设方，无论在对象的选择还是沟通和监督都有一定的责任。

5.处理低冲击开发利益相关者关系的设想

5.1 明确利益相关者的权利与责任范围

鉴于我国的低冲击开发的实践 较少，对与此类开发措施的责任和权利应当如何划分还没有确定的范围。而责任与权利的范围边界模糊容易导致同一事多方管辖或者责任存在灰色地带，这对于低冲击开发的实施是不利的。尤其是核心利益相关者中，涉及政府多部门的多方位协作，如若不能明确划分各部门的权利与责任范围，在实施的过程中很可能造成一系列的不便，例如审批的程序、资金的分配和管理的范围。因此制订法律规范，对各利益相关主体的权利与责任划分明确的范围，是相当有必要的。

5.2 做好宣传工作提高民众意识

居民作为低冲击开发利益相关者中数量作为庞大的一方、主要利益享有者，也是作为沟通其他利益相关者的极为重要的环节，有必要对低冲击开发的意义和目的有全方位的了解。政府可通过媒体等其他方式对低冲击开发给居民带来的利益作出明确的说明，甚至开辟部分试验区域进行小规模实施，先谋定而后动，让居民切实感受到低冲击开发带来的益处，才能使得居民对低冲击开发抱以支持的态度，主动配合其他利益相关方的行动并承担一定的责任。

6.结语

低冲击开发模式是国外新兴的城市规划理念，推行低冲击开发模式是城市规划的重大变革，它是“绿色城市”、“生态城市”的有效实现手段之一，充分体现了后现代多元的发展理念。如果不能从公共管理的角度来审视低冲击开发有关利益方之间的矛盾和冲突，在低冲击开发的实践中不能很好地处理和平衡几方之间的利益冲突，那么就有可能不合理地衡量各利益相关者的价值、错误处理各方之间的冲突，对低冲击开发的推广造成一定障碍。本文初步分类了低冲击开发中的利益相关者及其关系并提出了一些处理各利益相关者之间关系的建议，随探索的开展，发现低冲击开发利益相关者之间的关系呈现相当复杂的网络化结构，但由于篇幅所限仅能概括而言并对一部分进行重点论述，而进一步划分低冲击开发利益相关各方的范围、探讨利益相关者之间的矛盾和如何处理冲突则是更为重要的，需要深入探讨。 （作者单位：大连理工大学人文与社会科学学部）

基金项目：本文获国家级大学生创新训练项目（201410141660）《生态城市低冲击开发案例库建设》项目资助

参考文献：

[1] Mitchell. Toward a theory of stakeholder identification and salience：defining the principle of who and what really counts[J].The Academy of Management Review， 1997，（4）：853-886.

[2] Grimble Robin， Wellard Kate. Stakeholder methodologies in natural resource management：A review of principles， contexts， experiences and opportunities[J].Agricultural Systems， 1997， 55（2）：173-193.

[3] 郭少锋.“刚柔并济”——洛阳新区低冲击开发理念的思考与探索[J]. 城市建筑，2014，04：10-11.

[4] 徐振强，李嘉宁.无锡太湖新城低碳发展模式及效益[J]. 城乡建设，2014，02：39-41.

[5] 张琳，许砚梅.城市新区的低冲击开发探索[J]. 城市建筑，2014，04：53.

[6] 辛佳颖，马永驰.城市低冲击开发的本土化问题与对策[J]. 科技和产业，2014，10：70-73.