陵水黎族自治县海草床保护自治立法探析

2015-05-30周德芳

商 2015年17期

关键词：保护

作者简介：周德芳（1992-），男，福建莆田人，中央民族大学法学院硕士研究生，研究方向：环境法。

摘要：海草床作为海洋湿地生物群落之一，具有极高的生态价值和保护价值。陵水黎族自治县分布着丰富的海草床，却因为无节制的海洋开发活动而呈现出不断退化的态势，完善民族自治立法是推进海草床保护的必要途径。

关键词：海草床；陵水黎族自治县；自治立法；保护

一、陵水黎族自治县海草床生态概况

陵水黎族自治县的新村港和黎安港海域分布的海草床，具有海草品种多、分布面积广、生长状况好的特点，①素有中国“海底草原”的美誉，并在2007年被海南省政府划为“海草床特别保护区”。由于海草床具有很高的生产力，②黎安港和新村港海域的水产养殖、旅游项目等生产、开发活动比较发达，对海草床生态环境造成了极大的破坏。考虑到海草床重要的生态价值以及严峻的破坏现状，加快开展对海草床的保护工作，使之规范化、法制化显得尤为重要。

二、陵水黎族自治县海草床保护自治立法的必要性

我国的民族自治地区大多是生态系统丰富多样、自然资源丰富之地，③这些地区的经济发展往往对生态环境具有很高的依赖性，④所以民族地区的生态环境自治立法势在必行。

（一）海草床具有极高的生态价值

海草床是滨海湿地重要的生态系统之一，有着不可替代的生态功能，海草床能为许多海洋动物提供栖息和生存的场所，并能起到改善水质、固定海洋底土、保护海岸等作用。⑤根据R Costanaza、R DArge等学者的评估，海草床的服务价值在全球16种生态系统中位居第三，⑥足见海草床生态价值的重要性。

（二）陵水县海草床生态系统正遭受严重破坏

从全球范围看，由于全球气候变化以及过度、无序的人类开发活动，使得全球海草床呈现出退化的趋势。⑦陵水县自然也不例外，研究表明，2004年至2013年这十年间，陵水县黎安港和新村港海域的海草床平均覆盖面积分别从67.00%和66.00%降至35.86%和3622%，⑧海草床面积缩水近一半，可见海草床退化形势之严峻。造成陵水县海草床生态系统退化的原因主要包括：1.陆源污水直排入海，污染海洋水质，从而对海草床生态系统造成破坏；2. 海草床分布海域上的渔业活动不受节制，渔排养殖⑨和麒麟菜养殖等渔业生产活动数量多、密度大，排放出大量的废水和固态沉积物，影响海洋水质和海草床沉积环境，从而促使海草床生态系统退化；3. 该海域上的旅游业的发展也对海草床生态系统带来不良影响。⑩

三、陵水黎族海草床保护自治立法的建议

陵水是黎族自治县，与其他少数民族地区一样，享有生态自治立法权，B11因此，完全可以针对黎安港和新村港等大面积成片海草床，进行特色立法。

（一）禁止对海草床的直接和间接破坏行为

1. 采挖海草和炸鱼、电鱼、毒鱼、毒虾等直接破坏海草床的行为不仅可以造成海草的死亡，而且还破坏了海草床赖以生存的底土，从而对海草床造成了难以修复的永久性损伤。因此，应当法规或规章中对破坏海草的直接破坏行为进行严格禁止。

2. 麒麟菜等水生经济作物养殖、渔排养殖、海上饭店等经营生产项目也在不同程度上会对海草床造成间接破坏，因此，立法中应对这些经营、生产活动进行必要的限制性规定。比如通过设定经营准入规则，对项目的规模数量进行必要的限制，并严格限制这些经营生产项目的排污行为。

（二）完善对不法行为的处罚性规定

我国环保事业久久无法取得突破性进展，很大一个原因就在于我国环保法律法规规章的惩罚力度太小。B12针对破坏海草床的行为，首先，应当降低追究行为人刑事责任的触发线，降低犯罪构成中的“危害后果”的认定标准。B13可以将“非法捕捞水产品罪”的危害后果的认定范围扩大，将对海草床造成的破坏的情节包含其中。其次，理顺法规、规章和自治条例中处罚条款的内在逻辑关系，比如在惩罚性条款中体现不法渔业活动、不法排污行为与海草床损害后果之间的因果关系，以免出现不必要的法律漏洞。再次，加大对污染海洋水质间接破坏海草床的行为的处罚力度，以达到震慑不法行为的目的。最后，除经济性处罚外，可以增设其他行政处罚种类，例如对于在海草床保护海域上经营海上餐厅的经营者，违法排污破坏水质情节严重的，可以予以吊销营业执照。

（三）落实生态补偿机制

少数民族地区的主要环境问题是生态破坏，因此民族自治地方的环境立法应当突出生态保护。B14生态补偿机制以经济杠杆来调节相关利益人的行为，从而达到保护生态环境的目的，这是广西合浦海草示范区带来的成功经验，B15可见生态补偿机制对海草床生态保护十分必要。一旦生态补偿制度建立起来，利用海草床保护区海域从事经营生产活动的单位或个人就必须承担一定的经济责任，可以为海草床保护区的日常工作提供资金支持，使得相关保护工作得以顺利开展。此外，生态补偿费的开征，将会提高海草保护区海域上的开发者经营者的成本支出，降低生产经营的经济效益，促使部分经营者放弃并退出该海域上的开发、经营、生产活动，从而使海域上的生产者和经营者数量保持在合理的数值左右，有利于海草生态环境的自然恢复。（作者单位：中央民族大学法学院）

基金项目：国家社科基金项目：少数民族地区生态自治立法研究（13BMZ002）。

注解：

①吴瑞、陈丹丹、王道儒：“海南省海草床生物多样性保护战略与行动计划”，载《海洋开发与管理》2014年第7期。

②杨宗岱：“中国海草的生态学研究”，载《海洋科学》1982年第2期。

③乔世明：“我国少数民族地区的生态问题及环境法制建设”，载《环境保护》1997年第10期。

④乔世明主编：《民族自治地方资源法制研究》，中央民族大学出版社2008年版，第59页。

⑤吴瑞、王道儒：“海南省海草床现状和生态修复与重建”，载于《海洋开发与管理》2013年第6期。

⑥Costanza Robert， D Arge Ralph， Groot Rudolf de， et al：“The value of the worlds ecosystem service and natural capital”，Nature，vol.387，No.6630，1999.

⑦许战洲、罗勇、朱艾嘉等：“海草床生态系统的退化及其恢复”，载《生态学杂志》2009年第12期。

⑧陈石泉、王道儒、吴钟解等：“海南岛东海岸海草床近10a变化趋势探讨”，载《海洋环境科学》2005年第1期。

⑨杨辉，王文师，李庆彪，符青云：“海南陵水县发展深水网箱养殖的探讨”，载《海洋开发与管理》2015年第1期。

⑩吴钟解，陈石良，蔡泽富等：“新村港海草床生态系统健康评价”，载《中国环境监测》2015年第2期。