立法的公众参与

盖新宇 张曼菲

作者简介：盖新宇（1991-），男，满族，河北承德人，硕士研究生在读，河北经贸大学法学院。

张曼菲（1993-），女，汉，河北石家庄人，河北经贸大学法学院。

摘要：党的十八届四中全会提出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等；全会提出，要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，深入推进科学立法、民主立法，完善立法项目征集和论证制度，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径。公众的立法参与在我国现阶段的立法活动中的作用还不能及时的有效的得到体现。而造成这种现象的原因不仅仅包括公众参与的程序没有得到切实保障，公众意见得不到应有的尊重和考察等，公众自身的法律素质的高低也是一个制约参与效果的重要原因。

关键词：民主立法；公众参与；解决途径

一、公众参与立法的迫切需求

在依法治国的大背景之下，作为其依据的法律自然成了最为人们最为关注的焦点所在，恶法非法，没有正确的法律的指引，依法治国的进程将会收到严重的阻碍和影响。而良法的产生是要经过不断的探索和验证的，在良法的制定过程当中，公众的立法参与成为其中重要的一环，只有经过公共参与，体现公共利益并且被公共认可的法律才能得到人民的广泛支持和维护。

民主立法，要求在立法过程中，社会公众参与并且起到监督立法的作用，只有这样才能让民意发挥充分作用，让公民的意志在法律中得到体现和表达，才能让法律成为保护人民权利的良法。然而就现在的立法过程来看，公民参与立法的程度还没有达到民主立法的最基本的要求，虽然民主立法要求民众直接或间接参与立法过程，但现实在立法的过程当中，民众的参与得不到应有的体现，立法很大程度上被少数“立法精英”控制。通过这样的立法程序而形成的法律并不能体现最为广大的人民群众的意志。

二、我国立法过程中公共参与的主要问题

（一）立法信息公开不充分

不理解源于不了解，不了解源于不知晓。只有让公共及时准确的知晓相关的立法的信息，才能保障公共有效参与立法。在实践的立法过程当中，立法机关不能及时的对立法草案进行有效的广泛的宣传导致公众所能了解到立法信息严重不足，仅仅知晓立法草案本身是不够的，对于立法草案的必要性、可行性等的了解也是十分必要的，如果公众获得的立法信息只能局限于立法草案内容便难以对立法草案作出全面、准确的评价。公众在参与立法的过程中，本身的作用难以得到有效的实现，基于对立法草案不全面的理解如何才能提出有实际意义的建设性意见。

（二）公众参与的被动性

从公众参与立法的启动来说，立法机关的公权力直接决定公众参与程序的启动，换句话说，公众参与立法的决定权还在立法机关的手里，这对于公众及时有效的参与立法并且发挥作用是很大的阻碍，也就是说由于立法机关的公权力对于公众参与立法的制约从不同程度限制公众参与立法。

从公众参与立法的形式上来说，形式多样、程序不一且比较随意。立法过程需要严肃严谨的形式来实施，公众参与立法是必不可少的程序之一，理应具有相应的正式的严谨的形式作为保障，由政府主导而非制度主导的公众参与的形式、征求意见的时间长短、各种座谈会、论证会参与人员的组成、公众意见的吸收和采纳还不能形成真正独立的、自觉的、自下而上的公众参与。

（三）公众参与影响力有限

实行有效的公众立法参与制度首先要确保公众参与的自愿性，只有公众自愿的、自主的参与立法活动才能调动其积极性，从而顺利贯彻实行有效的公众立法参与制度；其次要保证公众参与对立法活动的影响真实存在，要求公众参与可以直接或者间接的影响到立法活动，而不是空洞的没有影响力的陪衬制度。公众参与立法的核心就是将立法和公众的意志紧密的联系起来，并且要求公众的意志可以影响到立法。从公众的角度来说，参与立法活动就是希望自己的意见和要求能够影响立法决策，能够在立法中得到体现，这也是公众参与立法活动的目的所在。

这就要求公众的意见在立法机关的考量范围内有相应的地位，能都得到充分尊重和认真对待，但是实际立法过程中立法机关对于公众的意见还是没有给予足够的重视，例如：立法机关对于公众参与立法过程中所提出的意见和建议可以选择采纳，这不是取决于公众意志而是取决于立法机关的意志。同时对于意见的采纳情况以及理由还不能做到可以及时的公之于众，导致了公众对于自己提出的意见是否得到了应有的考量无从知晓，也就是说公众参与是否可以影响立法取决于立法机关，只立法机关正视尊重公众意志，才能保证公众参与立法的有效性。

三、立法过程中公众参与的完善

（一）转变公众参与的立法观念

观念是行为的指引，只有公众有很强的参与立法的观念之后，才能激发公众参与立法的积极性，没有参与立法的观念而被动的参与立法只是实现了立法过程当中的公众参与的过程，并没有起到影响立法的实质性作用，这样的参与是可有可无没有意义的。

传统政治文化当中被管理者的角色将人们主动参与立法的意识消磨的所剩无几，人们对于参政议政的理解太过狭隘，以至于似乎要忘记了作为主权者的公众是理所当然享有参与立法的权力的，这也是公众参与立法积极性不高的根本原因之一。为了提高公众主动积极参与立法的意识，立法机关应该大力普及法律教育，增强公众的主体意识，消除传统政治文化的消极影响，从而转变公众消极、被动参与立法的观念。

（二）健全公众参与机制

首先要健全立法信息的公开制度，除了法律有特别规定应予保密的外，立法机关要宣传立法信息让公众对立法的背景、内容、拟解决的问题等相关问题得到及时的有效的了解，只有这样才能保证公众对于立法信息的了解的真实性、准确性从而保障公众参与立法的有效性；其次要明确公众参与立法的实体权利和法定程序，严禁立法机关根据自己的意志私自决定公众参与立法的形式等，限制立法机关的自由裁量；最后要建设切实有效的反馈系统，让公众可以及时的了解到自己的意见有没有得到考量，如果被采纳要标明原因，如果没有被采纳也要给出不予采纳的理由，让人们见到自己的意见得到应有的充分的尊重也可以在提升立法公众透明度的同时增强公众参与立法的信心。

（三）提高公众参与的有效性

要保证公众立法参与可以切实的体现其自身的意志，要求在公众参与立法的过程当中可以提出有建设性的实际可行的意见，一味的强调立法机关对于公众意见的尊重的同时，也要考虑公众如何才能提高自身参与立法的有效性问题，公众参与能力的强弱直接决定了公众参与效率的高低，面对我国公民参与立法的热情高但普遍接受法律教育程度还比较低的问题，要求立法机关大力宣传法律知识，提高公众的法律素养，也要求公众自主学习相关法律知识从而更好的参与到立法活动中来。

四、结束语

公众参与立法虽然还有很多问题亟待解决，但是在我们的立法工作者端正对公众参与的认识，不追求形式上的全民参与，实事求是地追求公众参与立法活动的有效性以及在公众积极建设自身法律知识的共同努力下，公众参与立法制度将越发完善以更好地发挥人民群众在立法工作中的重要作用。（作者单位：河北经贸大学法学院）

参考文献：

[1]魏文玉：《论我国的公众参与立法机制》，[D]，2008 年 4 月。

[2]杨林：《公众参与立法问题研究》，[D]，2007 年 5 月。

[3]陈爽：《公众参与立法若干问题研究》，[D]，2008 年 5 月。