农村社区化下城乡基本公共服务均等化研究

应丽君

摘 要：实现城乡基本公共服务的均等化，对于缩小城乡差别以构建社会主义和谐社会有重要意义。本文从城乡基本公共服务均等化的发展现状出发，试从农村社区化发展的角度分析实现农村基本公共服务均等化存在的问题，提出农村社区化下实现城乡基本公共服务均等化的对策建议。

关键词：基本公共服务；均等化；农村社区化

进入21世纪，中国在发展道路上的非均衡，即发展失衡，无疑是我国当今社会发展面临巨大威胁的罪魁祸首。随着近年来我国西部大开发项目的推进，我国区域间的发展失衡得到了一定程度的缓解，但城乡之间的发展失衡并没有得到实质性的解决，甚至有继续恶化的趋势。我国城乡在公共服务方面的巨大差距正是城乡发展失衡无法得到实质性解决的重要根源。基本公共服务作为公共服务中最为重要的内容，其均等化的实现对于实现我国城乡公共服务的均等化，缓解城乡发展失衡的现状有着十分重要的意义。

一、农村社区化发展与城乡基本公共服务均等化的发展现状

基本公共服务是指“建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要的基本社会条件”。[1]从我国的现实情况出发，基本公共服务均等化的内容主要包括：一是基本民生性服务，如就业服务、社会救助、养老保障；二是公共事业性服务，如公共教育、公共卫生、公共文化、科学技术、人口控制等；三是公益基础性服务，如公共设施、生态维护、环境保护等；四是公共安全性服务，如社会治安、生产安全、消费安全、国防安全等。

1.农村社区化的发展

我国农村社区化开始于党中央在十六届六中全会上提出的“积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。

农村社区化是以城市社区组织架构为参照，根据农村特点整合出类似的组织架构而实现“社区化”管理。诸城市和德州市的农村社区化建设无疑走在了山东省乃至全国的前列。诸城市在农村社区化建设中将全市统筹规划为“1城（一个中心城区）13镇（街）208个农村社区”，将全面推进农村社区与城、镇的发展。在每个社区内，选择一个中心村，在中心村建立社区服务中心，以2公里为服务半径，一般覆盖5个行政村、1500户左右。[2]社区服务中心的主要功能在于为新社区农民提供公共服务，而非基层的管理机构。

2.我国城乡基本公共服务非均等化的发展现状

随着我国农村公共需求的全面释放，义务教育、公共医疗、最低保障等基本公共产品的供给，已经成为广大农民现实和迫切的期盼。2005年党的十六届五中全会上首次提出“公共服务均等化”，2006年中国（海南）改革发展研究院携手挪威城市与区域研究所在海口联合举办了“中国新农村建设：基本而有保障的公共服务”国际研讨会，由此开始我国城乡基本公共服务均等化发展。

随着新农村建设的发展，2009年，我国开展新型农村合作医疗制度 （以下简称“新农合”）的县（区、市）数达2716个，参加新农合人数有8.33亿人之多，新农合参合率达到94.2%，到2011年《中国民政统计年鉴》显示，2010年，我国农村低保、五保户救助对象较上年有较大幅度的提高，但城乡社会保障上差距仍然的巨大差别。就从教育方面来看，据“中国高等教育公平问题的研究”课题组的研究结果，城市人口中高等学历比例明显高于农村人口的比例，小学级以下文化程度的人口基本集中在农村。从当前我国城乡之间义务教育看，无论是设施条件、师资力量、资源分配以及教育权利存在明显的非均衡性和非平等性。

二、农村社区化下实行城乡基本公共服务均等化问题的原因

农村社区化对实现城乡基本公共服务均等化的大胆尝试和探索，为城乡基本公共服务均等化的实现提供了前所未有的机遇，但在实践中也存在不少问题。

1.对农村社区化的理解不科学

在各地农村社区化的建设过程中，政府有关部门成为上级政府的“传话筒”和“干事员”。基层政府为了尽快完成上级政府分配的任务往往只是盲目听从上级相关政府部门的指挥和命令，缺乏主动意识和民本意识，不加分析和判断，强行对农民进行政策灌输，甚至不惜采用暴力等强制手段进行，导致农民采取了抵制态度，造成对农村社区化缺乏充分的了解，严重影响了农村社区化的进行和推广。从各地的建设状况来看，现如今的农村社区化只是将邻近的自然村进行简单地合并，即“合村并居”。基层政府在规划的过程中，事先将在地域上邻近的自然村规划到一个农村社区中，然后使农民统一搬入新社区入住。例如，德州市的南北社区是德州市农村社区化建设较早社区之一，但通过调查发现，南北社区由邻近的12个自然村合并而成，总人口达八千七百人左右。南北社区的社区管理机构即为周围12个自然村村委领导的简单合并，并进行了形式上的简单分工。

2.农村社区化缺乏相应的政策保证和长效机制

政府决策的合理性与合法性是保证政策得以实现的最为重要的因素。只有在法律范围内、通过严格的法律程序制定的政策才能得到法律的保护和维持，使政策得到有力的实施。农村社区化这一政策是国家提出实现公共服务均等化，改善农村居住环境，建设社会主义新农村之后由地方政府自发进行了的探索和创新。农村社区化不仅仅是将农民从原来的自然村搬到新社区集中居住的建设性工程，它还包含着更多更具实质性的内容，比如农民社会保障的社区化、农民生活的社区化、农民基层管理的民主化等。而且很多地方的实践中，并没有将农村社区化建设的经费纳入政府的财政预算，只是借助农民出资与企业的投资是完全无法保证农村社区化的持续运作的。农村社区化缺乏完善的政策保证和财政支持，这就使得农村社区化缺乏长久支持下去的长效机制。从现实来看，农村社区化更多地成为政府内部领导人的个人决策，而非整个政府部门的政府决策。

3.农村社区化发展过于依赖“土地财政”，缺乏宏观统筹措施

农村的社区化建设，需要有足够的资金，地方政府面对增长的财力支出，往往寻求将预算外和非预算收入作为地方财政增长的重点。比如，通过农村社区化获得土地置换指标，增加地方政府的财政收入来开展农村社区化。而由于农村与县城或市区距离的大小严重影响着土地价格，进而影响地方政府土地财政多少的获得，间接造成不同自然村进行社区化建设的模式也有所不同。在距离县城或市区较近的农村，土地价格相对较高，企业进行资助以求获得经济利益的欲望也较强，同时政府进行财政支持的偏好也较强，这样该区域内的农民只需缴纳很少的搬迁费甚至免费就可搬入新社区居住，而且政府和企业为了减少来自农民的阻力，还会为其提供高质量的公共服务。相反，在距离县城或市区较远的农村，土地价格相对较低，企业入驻的动力也相对很小，政府的动力也相对不足，所以农民不得不缴纳较多的费用才可入住新社区，同时还必须要忍受相对质量较低的公共服务水平。

三、农村社区化下实现城乡基本公共服务均等化的对策建议

面对农村社区化建设中出现的各种问题，我们只有采取积极的应对措施才能将农村社区化推向全国，实现城乡之间的均衡发展，构建社会主义和谐社会。

1.加强政策宣传

有效的政策宣传对于政策的实施有着十分重要的作用。一方面可以向政策对象展现政策制定者对其地位和权利的尊重，提升政策制定者形象。另一方面可以通过了解政策对象关于相关政策的意见看法，搜集有关信息，同时对于提高政策对象的民主意识、参与意识也有极大的帮助。良好的政策宣传可以实现政策制定者与政策对象之间和谐关系的构建，使政策得以有效地实施。

随着科学技术和信息技术的发展，我们用于政策宣传的渠道日趋多样，政策宣传的效果也得到了极大的提高。针对农村社区化建设，可以通过网络、电视、广播、报纸等大众传媒的政策宣传，农民们可以全面了解农村社区化，与地方政府形成和谐的沟通平台，共同推进农村社区化建设的进程。正确认识农村社区化与城乡基本公共服务均等化是进行政策宣传的前提。

2.完善法律法规

完善的法律法规是保证农村社区化得以顺利推行和实现的重要保证。农村社区化的建设过程中存在地方政府领导人个人决策、缺乏政府财政支持等问题，这些对农村社区化的建设造成了严重的不利影响，也损害了农民的切身利益。首先应该通过法律法规为农村社区化提供良好的政治法律环境，包含农民在内的多元主体共同参与，鼓励农民自身以及社会团体等各种社会力量积极参与到与农村社区化建设相关的公共政策的决策中，为农村社区化提供制度保证。其次应该将与农村社区化建设有关的一切费用纳入政府财政预算，明确农村社区化建设的资金筹集机制。第三，通过政府法律法规对农村社区化的建设模式进行规范化管理。由于各地有着不同的实际情况，进行农村社区化建设也应该遵循因地制宜、实事求是的原则。

3.以农民需求为导向，构建服务型政府

在现有财力水平下，转变政府职能，加大对公共服务领域的投入，是推进基本公共服务均等化的重要途径。我国目前的政府转型尚未完成，政府职能还存在很强的“管理型”色彩，政府人员更多地是在扮演管理者的角色，而非服务者的角色。[3]政府人员的服务意识无法随着农村社区化的建设在短时间内形成，这就需要转变政府职能，构建服务型政府，从执政理念出发对公务员进行教育和培训。在农村社区化建设中坚持农民需求导向不但可以减少社区化建设中的障碍，推进农村社区化的顺利进行，还可以提高农民群众的民主意识、参与意识，以主人的身份参与农村社区化建设的全过程。同时，这也是对农民进行政治素养教育的过程，强调农民等社会力量的广泛参与有利于保障农民的切身利益。加快政府职能转变，积极建设服务型政府，提高政府人员的服务意识，对于农村社区化建设，实现城乡基本公共服务均等化有着非常重要的价值。

参考文献：

[1][2]中央党校党建部课题组.农村社区化发展与巩固党的执政基础——山东省诸城市创新农村发展方式构建农民新生活的实践探索[M].北京：人民出版社，2009.

[3]刘德勇.基本公共服务均等化视野下的财政转移支付制度研究[D].济南：山东师范大学，2009.

（作者单位：台州广播电视大学）