住房公积金制度问题及其对收入分配影响

作者简介：徐欢，女，四川大学公共管理学院社会保障专业硕士研究生，主要从事农村社会保障和人力资源开发与管理的研究。

摘要：我国住房公积金制度自建立以来，为我国职工解决住房问题提供了重要保障。但随着我国经济、社会的发展，原有的住房公积金制度逐渐显现出其局限性以及对收入分配不利之处。本文通过分析揭示了我国现行住房公积金制度存在的问题及其对收入分配的影响，并提出针对性建议。

关键词：住房公积金；收入分配；影响

我国住房公积金制度是在20世纪90年代初为推进住房货币化改革、解决长期和稳定的住房消费资金来源问题而推出的。它为我国城镇住房体制顺利转轨、提高职工住房消费支付能力、推动房地产市场形成等发挥了巨大作用。但是，随着我国经济体制的深入改革，房地产的快速发展，住房公积金制度的实施不仅没有兼顾公平与效率，反而对城镇居民的收入分配差距产生了负面影响。

一、 中国住房公积金制度概述

（一）住房公积金制度定义、性质

住房公积金制度，指由国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位（以下简称单位）及其在职职工缴存的长期住房储金，用以日后支付职工家庭购买或自建自住住房等住房费用的制度。职工个人缴存的住房公积金与职工所在单位为职工缴存的住房公积金，归职工个人所有。此外，住房公积金制度还应该具有保障性、互助性、长期性的性质。

（二）特点

国务院为了加强对住房公积金的管理，维护住房公积金所有者的合法权益，促进城镇住房建设，提高城镇居民的居住水平，制定了《住房公积金条例》（以下简称《条例》）。住房公积金具有以下特点：强制性，是指单位不办理住房公积金缴存登记或者不为本单位职工办理住房公积金账户设立的，住房公积金管理中心有权责令限期办理，逾期不办理的，可以按《条例》的有关条款进行处罚，并可申请人民法院强制执行；普遍性，是指无论其工作单位性质如何、家庭收入高低、是否已有住房，都必须按照《条例》的规定缴存住房公积金；专用性，是指职工住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，任何单位和个人不得挪用。①

我国住房公积金制度的目标一方面是为了保障公积金缴存者的資金利益，另一方面是为了促进中国城镇化进程，提高城镇居民的居住水平。因此，如何发挥住房公积金制度的优势，充分做到扬长避短，有利于收入再分配的既注重效率又注重公平成为当前改善住房公积金管理的重要问题。

二、我国住房公积金制度现存的问题

（一）公积金覆盖面发展不平衡

1.不同经济发展程度的地区住房公积金发展不平衡

总体上看，我国东部发达地区公积金缴存覆盖面较广，中西部发达地区较窄。经济发达的地区，改革开放和进入市场经济的时间早，财税收入增长速度快，因而住房公积金制度得到迅速发展。但在内地经济欠发达的地区，从计划经济向市场经济转变的力度不大，企业经济效益低，财政收入不高，住房公积金发展缓慢，与沿海地区的差距甚大。

2.同一地区不同性质的单位住房公积金发展不平衡

《条例》明确规定了缴存公积金的单位应该包括国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体。但实际上，除了国家机关、事业单位和国有企业等单位公积金参加覆盖面较广之外，私营企业、外商投资企业覆盖面较窄。此外，不同效益的企业单位住房公积金覆盖也不同，效益好的企业比效益不好的企业覆盖面广。

（二）公积金缴费悬殊

1.公积金缴费比例悬殊

《条例》仅规定了单位与个人缴纳公积金的最低比例，并且允许有条件的地区适当提高缴费比例，因此地方政府就可以在不低于规定的缴费比例条件下，制定本地区的缴费比例。于是，各个地区在公积金缴费比例上就会出现差异，这种差异会使得地区、单位和个人实际缴费额度出现差异，进而对职工的个人收入产生影响。

2.公积金缴费基数悬殊

《条例》并没有对“月平均工资”这一范围进行界定。在现实生活中，职工个人的收入结构异常复杂，既有工资性收入，又有奖金性、津贴性收入，还有其他收入，且收入组成部分所占的比重也不相同。②这种差异会强化收入结构不同的行业和单位选择按照不同的缴费基数来缴纳住房公积金的动机，进而对收入结构不同的行业和单位收入分配差距产生影响。

3.公积金缴费额度悬殊

如果避开缴费比例和缴费基数的差异性，现行的制度设计也会使得高收入群体为自己缴纳较多的公积金，并且获得单位为其缴纳的较多的公积金；但是，对于低收入群体，其自身缴纳较少公积金，同时单位为其缴纳公积金也较少。

（三）公积金信贷不公平

1.公积金参与者之间的不公平

我国住房公积金制度具有强制性，它在制度上排斥了居民收入水平、消费偏好以及投资欲望等方面存在的差别。同时，由于参与者可以不受自己缴存公积金规模的约束而从中获得贷款，且这种贷款利率远远低于商业银行的贷款利率，因此严重破坏了住房公积金的公平性原则。

2. 公积金参与者与非参与者之间的不公平

在我国，职工参加了住房公积金缴存并相应的获得贷款，可享受一定的低息补贴。但实际上，有相当一部分城镇职工未能进入住房公积金体系，他们或因所属单位经营状况差经济效益低，或因所属单位在住房公积金的覆盖范围之外（如大多非国有企业和个体经营等）。而往往最需要改善住房条件、最需要获得政策扶持的正是这些单位的职工和居民，他们却无法享受到相关各种政策优惠而继续受到不公平待遇。

三、住房公积金制度问题对收入分配差距的影响

（一）宏观层面

我国住房公积金制度在全国范围内实施，但是在不同经济发展程度的地区覆盖面不同，且各地区缴费比例也不同。因此，宏观上，住房公积金制度对收入分配的影响主要体现在不同地区间收入分配差距的影响。因为住房公积金也是收入的来源之一，且普遍住房具有潜在的升值趋势，东部及发达地区住房公积金覆盖广，这会使与西部及经济欠发达地区间接甚至直接拉开收入差距，使东西部地区收入差距越来越大。另外，不同地区在制定缴费比例、缴费基数时有所差异，这种差异会使得地区间实际缴费额度出现差异，从而也使地区间收入分配差距产生影响。

（二）中观层面

从同一地区不同企事业单位的比较。国家机关、事业单位和国有企业等单位公积金覆盖面较高外，私营企业、外商投资企业覆盖面较窄。效益好的企业比效益差的企业覆盖广。高收入行业比低行业覆盖广。高收入行业或者单位等可支配的资源充裕，在缴费时，往往以员工所有收入为基数缴纳公积金，而中等收入行业或者单位可支配的资源相对充裕，以员工的绝大多数收入为基数缴纳住房公积金，而低收入行业可支配资源较少，仅以员工的工资性收入为基数缴纳住房公积金，因此住房公积金也可能扩大不同行业、不同性质单位的职工收入分配差距。

（三）微观层面

从职工个人层面，四部分人被排除在住房公积金制度之外： 一是没有参加住房公积金的个体企业和集体企业的职工； 二是极其困难企业的职工（ 包括许多下岗职工） ； 三是无工作单位的城市居民（ 包括个体经营者） ； 四是在城市工作的农民工。后三者就是目前主要的低收入群体。这些群体在购房或自建房时并没有享受到公积金制度带来的优惠，这间接拉大了与公积金参与者的收入差距。由于住房公积金的缴存与工资挂钩，因此高收入者在此制度下的获益远胜过低收入者，有固定工作者又胜过临时工作者或无工作者。

住房公积金还削弱了个人所得税调节收入差距的作用。一些效益好的单位常常利用住房公积金免税的政策，把应税福利转入住房公积金账户以便逃税。公积金制度反而成了他们“合理避税”的工具。同时，未缴存住房公积金的职工也不可能获得免税优惠。

四、建议

在新的市场环境下，面对广大中低收入者难以企及的高房价和政府住房保障财力的匮乏，住房公积金制度需要在重新定位的基础上改革、创新、发展和完善，以期发挥其保障性，互助性等功能，有利于收入分配的效率与公平性，促进社会和谐发展。笔者给出以下几点建议：

（一）进一步扩大住房公积金覆盖面

加强宣传，严格要求，积极扩大住房公积金制度的覆盖面，努力实现住房公积金的普遍化。逐步规定，凡用人单位招聘职工，所属单位和职工都应承担缴存住房公积金的义务。尤其应该将城镇自由职业者和进城务工的农民以及低收入者等纳入公积金制度，为这些实际住房困难的人群提供政策和资金支持，使更多的人能享受到公积金的优越性，从而减慢收入差距的拉大。

（二）严格控制并逐步实行缴费的统分化

首先，严格控制并适当降低单位和职工住房公积金的最低缴存比例，明确规定单位和职工住房公积金缴存比例和缴存基数的上限标准。其次，虽然各地区经济发展差异客观存在，制定一个全国统一的缴费比例并不可行，但可以逐步把全国各地按照经济差异性分为几个区域。如高收入地区、中等收入地区、低收入地区。然后，在划定的地区，根据综合考察该区域的经济、社會、政治等因素，实行统一的缴费比例。

（三）对不同公积金使用者实行贷款利率差别化

公积金贷款应该在“帮助无房户和中低收入人群解决住房问题”上发挥作用。而不是成为高收入者购置多套住宅，变相推高房价的工具。因此，对不同的公积金使用者采用不同的利率。

（四）加强管理，严格监督

公积金管理机构须加强对公积金的管理，严格执行规定，控制公积金使用和管理过程中出现的违法违纪行为，维护参与者的合法权益。税务局要完善个人所得税相关政策，拒绝利用住房公积金逃税。地方政府及有关主管部门应当在结合本地实际，统筹各方面利益，完善相关政策，使住房公积金切实成为一项惠民资金。（作者单位：四川大学公共管理学院）

参考文献：

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注解：

①任灏.论我国住房公积金制度的重构[D]成都：西南财经大学，2006.

②朱自良.中国住房公积金缴费政策对收入分配的影响[J]2013（3）：47-48.