区县政府依法行政考核机制研究

[摘要] 推行考核评价制度：通过对行政机关行政活动的量化评估，以此作为评价依法行政的重要尺度，已经成为理论界与实务界的共识。从国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）到党的十八大；法治政府建设的宏伟蓝图从“努力建设”发展为“基本建成”，全面推进依法行政各项工作变得更为紧迫，因此，立足区县政府工作实际，对推进依法行政的实践进行科学合理的评价，让政府机关主导的依法行政考核，在现有体制机制框架内取得实效，不仅是一种可贵的探索，更是迫在眉睫的一大课题。

[关键词] 法治政府；依法行政；指标体系

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2015.03.057

1 问题的提出

随着形势的发展，依法行政考核已从积极探索的软性提倡，变为必须实施的钢性职责。《国务院关于加强法治政府建设的意见》（以下简称《意见》），中明确提出：“加强依法行政工作考核，科学设定考核指标并纳入地方各级人民政府目标考核、绩效考核评价体系，将考核结果作为对政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。”

有鉴于此，本文拟通过对依法行政考核理论与实践两个层面的深入分析，找寻当前依法行政考核缺乏实效的根源；破解制约依法行政考核的瓶颈；探索新的依法行政考核评价机制；通过切实有效的评估，准确反映出政府各个部门依法行政的实际。促使由政府机关主导的依法行政考核在现有的体制机制框架内取得考核实效，彰显依法行政考核区别于一般考核的独特价值，以此作为当前全面推进依法行政的突破口，确保和促进行政机关的依法行政工作。

2 现行依法行政考核中的问题及成因

2.1 从考核现状中透视出的问题

2.1.1 考核机制尚未形成合力

2009年，中共中央、国务院颁布的《关于深化行政管理体制改革的意见》中，明确提出：“建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。”由政府法制机构组织实施的依法行政考核，本应成为政府绩效考核的重要组成部分，考核结果也应纳入到政府绩效考评之中。而实际工作中，区县依法行政考核尚未纳入政府绩效考核之中，两种考核仍然独立开展。政府绩效考核实施机构，往往只对已有的依法行政考核指标再次精炼后，另行组织考核。政府法制机构组织的依法行政考核，区别于一般考核的独特价值尚未得到充分认同，现有考核评价资源尚未得到整合。而且在实际工作中过分夸大区县之间差异，导致各区县在适用于本区域的依法行政考核指标的构建上缺乏统一性，指标的权重也各有不同，考核力度也存在很大差异，科学、规范的依法行政考核工作局面尚未形成。

2.1.2 社会公众对政府主导的考核缺乏认同

依法行政考核由行政机关独立完成，在考核过程中缺乏公众参与，特别是缺乏由专家、学者及媒体组成的第三方考核主体，这种以上级对下级评价为主的考核，导致了依法行政考核主体的单一化特征，弱化了社会公众的需求对政府行为的导向性作用，依法行政的社会评价仍未纳入考核评价体系。

由政府法制机构组织各专项考核单位组成检查组，以年终一次性书面方式进行考核，是当前区县政府依法行政考核中较为常见的形式。主要包括各部门自评、听取汇报、查阅资料、专项职能部门和监督员打分等环节，体现出传统行政管理在行政理念与制度构建方面封闭、单一的特征。考评标准由行政机关制定，考评的组织实施在政府系统内部进行，考评结果也只在政府内部进行公布。考核的封闭式运行使得考核在各个环节上缺乏理性的程序保障与制约，使得考核对象和社会公众对考核缺乏信任和认同感。如：杭州市余杭区的法治政府指标体系及法治指数曾遭受国内行政实务界和法学理论界的质疑，其理由便是余杭区的法治指数是在余杭市政府的主导甚至是直接组织之下，进行依法行政考核指标设计，再在政府主导下运用这套指标体系对余杭区政府进行测评，选取的公众代表也不具有普适性等。[1]

2.1.3 考核对制度执行效果的检测功能有限

建设法治政府，不仅依赖国家的立法质量，更依赖于基层政府对法律法规贯彻实施的效果。目前，在推进依法行政工作中有一种倾向，[2] 认为摆脱 “人治”的束缚，选择“法治”的道路就是建章立制，在对“人治”的批判中，制度建设不断得以强化。反映在依法行政考核领域，就是依法行政考核指标主要集中于制度建设等容易测定的内容，对制度的执行情况，特别是行政机关工作人员依法行政的能力和水平尚无操作性强的考核方式。现有法律规范难免出现漏洞，在无法依据现有的法律规范直接作出判断时，区县政府的工作人员往往容易以“根据法律规定“或者上面“有规定”为理由来拒绝当事人的要求和希望。工作人员往往并不考虑当事人的要求和希望是否正确，而是直接拿出法律或者上面规定予以拒绝，回避由其本身进行判断。

在推进依法行政过程中，充分赋予行政机关以各种执行手段，为其设定较为全面而周密程序的行政执行法尚未颁布，行政机关在执法依据不能充分发挥其调整、规制作用的情况下，往往以缺乏执法依据为由而选择“不作为”。行政人员难以能动地发现法律，依据法理作出判断，受到那些毫无意义的抽象概念的限制和束缚是实务中仍然存在的现象。面对这类问题，现有的指标难以进行有效考核，考核本身所带来的导向作用使得各单位更专注于书面材料的完善，考核对依法行政工作实绩的检测功能大打折扣。考核结果未得到应有的重视。

2.2 成因分析

2.2.1 依法行政考核的定位模糊

“处于社会转型时期的我国政府，必须在维护和促进经济发展的同时，肩负起秩序行政的维护者、市场秩序的规制者、违法活动的制裁者等诸多角色，致力于消解诱发政治不稳定的环境与条件，以确保政府顺利地完成从传统权威、魅力权威向法律权威、理性权威的转换”。[3]我国采取的是“自上而下”的“政府推进型”的法治道路。推进依法行政的各项重点工作均由上级机关统一部署，但考核工作本身的推进却是“自下而上”。目前，国务院颁布的几份纲领性文件，仅是对考核工作提出宏观性的要求，但在国务院层面并未开展此项工作，即国务院对地方政府暂无依法行政考核，也未对此项工作下发过任何指导性文件。权威性制度规范的缺乏，导致地方各级政府在组织实施依法行政考核过程中，因缺乏统一的制度保障与战略上的宏观视角，各自制定出的本区域内有关依法行政考核的规范性文件，难免缺乏整体配合与协调，且考核制度仅仅针对考核本身，无法将考核看作一个系统工程，考核所需的组织结构、保障机制的建立等深层次问题无法涉及，这也在一定程度上诱发了政府绩效考核、依法行政考核等对某一部门承担的工作进行重复评价等问题。

2.2.2 区县政府参与型行政的缺失

尽管区县政府在公众参与、提供优质服务等领域做了许多有益的尝试。但是，缺乏整体的制度安排以及政府在市场化过程中自身也被利益化等原因，参与型行政只能成为一种个别现象，甚至变为不同决策者根据需要选取的工具。政府往往将对其自身的考评作为一种纯内部管理行为：一方面，缺少公众参与的思维传统，少数人“拍板”决策的思维方式直接影响着考核的各项工作；另一方面，虽然来自社会民间的力量正在强烈地要求参与公共事务决策，并对现行体制造成一定程度的冲击。

考核方式与指标设计存在缺陷。考核本身所带来的导向作用使得各单位更专注于书面材料的完善，难免陷入以“制度贯彻制度”的模式中。在行政机关内部，往往以管理者自居，依法行政作为成为行政机关用法律手段来管理“老百姓”的工具，其重点和对象是“治民”而非“治官”，这些固有思维方式与行为也对考核机制的建立，形成了极大的阻碍。

3 依法行政考核的对策研究

3.1 引进参与型考核评价机制

“对于行政活动本身的评价机制来说，不仅民众的参与机制没有渗入，而且政府系统内部的民主参与机制也不够完善。诚然，在价值观多样化的社会中，对于被迫应对民众需求的基层政府来说，往往很难有充裕的精力来进行科学的民主的行政评价机制的建构。因此，以贯彻《实施纲要》和《行政许可法》为契机，建立和完善行政评价机制，确立评价过程中的公民参与，具有极其重要和深远的意义”。[4]

我们的社会与政治现实，决定了政府的参与甚至直接组织依法行政考核评议是无法改变的现实。政府虽然可以主导甚至组织依法行政考核指标的设计与运作，但政府不是依法行政考核的唯一主体，不能用行政手段包办这一工作，民众和社会组织也不是依法行政考核的被动看客和接受者。因此，在依法行政考核评价中引入参与型机制，实现政府与公众之间的良性互动，增强依法行政考核指标的权威性与可信度势在必行。政府、公民与社会组织等都是依法行政考核的参与者与责任者。

3.2 转变单一考核评价方式

“在中国这样一个主要依靠行政主导的发展中国家，推行法治与发展经济一样，需要来自政府方面的强大动力。包括法治指标在内的较为全面的政绩考核标准恰恰能够提供这样的动力”。[5]法治政府指标体系，旨在通过对法治政府的精神实质进行深入剖析和科学概括的基础上，把法治政府的内在要求分解、细化和量化，转化为一个个可以测评的指标，组成一个体系和系统。“从微观上看，每一个指标及其数值要求均具体而客观，构成了行政机关和公务员在法治政府的不同要求上清晰可辨的一个个努力目标，只有达到或接近这一数值才能符合这一要求；从宏观上看，法治政府的指标体系综合构成了一个全方位的目标要求，行政机关和公务员必须全面兼顾法治政府的各项要求，不能偏废和失衡，否则同样无法获得好的分数。法治政府指标体系正是通过变虚为实、变抽象为具体，并通过宏观与微观的结合，把法治政府的原则要求转化为易判别、可操作的具体标准，从而形成推进依法行政的内在驱动力”。[6]正是在这个意义上，对法治政府指标评估结果进行比较分析，可以及时发现制约和影响某一地区依法行政工作的主要问题、薄弱环节及其根源所在，从而制定相应对策，使建设法治政府工作更有的放矢。依法行政考核指标为法治政府建设提供了清晰的目标，勾勒出具体达成目标的现实路径。对于难以量化的内容应注重档案记录，规范价值评判。这也成为依法行政考核取得实效的关键。许多制约工作发展的难点、重点问题总是在实际工作中暴露出来，离开了行政机关日常行政的各类具体信息，也就无法对政府的行政行为，依照依法行政考核指标给予具体明确的考量与测评。把量化分析与价值判断两者有机结合起来，扭转仅凭考核指标直接决定考核结果的工作模式。注重考核评价结果。

4 依法行政考核方式的转变

4.1 依法行政考核内容的区分

依法行政考核指标，实际上是用相对简单的指标对复杂的行为进行量化。在指标设计上，将文件内容直接转化为考核指标是较为常用的一种方法，在健全推进依法行政的领导体制和工作机制等基础性工作方面，的确可以将两者等同起来。但在行政执法等领域，我们面对的是执法人员能动、复杂的执法行为，影响执法的因素种类繁多。这些复杂的执法行为究竟如何通过考核进行评判，需要复杂的分析，很难用千篇一律的指标方式给出确定的答案。如前所述，考核的内容主要以国务院《意见》的规定为主，文件本身高度概括，有些为政策、倡导性条文，在行政执法领域，很难通过以上文件来提炼出能够检测工作实绩的考核指标，如：在执法体制创新、执法能力建设、执法效率提高、执法程序规范、执法效果判定、执法队伍建设、执法形象转变等方面，量化后的指标难以反映其本质要求，考核仅仅停留在表面上。执法部门的大量无法量化的执法行为只能通过考核人员将其记录成一个个的执法案例，接受更为科学、合理的评判，最终达到有效考核评估的目标。

4.2 依法行政考核指标的完善

依法行政考核指标体系就是要构建一个较为客观、能为人们认可与接受的衡量标准，以此来测量和评价某一地区、某一部门依法行政的状况，相对准确地把握一个阶段内推进依法行政的目标设置是否合理，推进措施是否有效，从而对该地区、该部门法治政府的建设水平作出恰当、准确的评价，对谋划法治政府建设的进程作出科学判断。[7]同时，法治政府建设归根结底是人们的科学实践，法治政府的理念和精神要得到贯彻实施，就必然要细化为具体的工作要求，最终体现在人类的实践活动中，成为人们日常生活中不可分割的组成部门。尤其是就缺乏法治观念、长期行政主导的传统以及当下庞大的行政公务人员队伍，整体上而言依法行政的水平与素质仍然有所欠缺的情形来看，更应该通过依法行政考核指标的细化来将高度抽象的法治政府具体化为广大公务人员的行动准则，使得抽象的依法行政变为看得见摸得着的具体的方法、步骤，变为具有可操作性的规范和可度量的指标。

4.2.1 依法行政考核指标的特征

4.2.1.1 指标的导向性

依法行政考核指标体系设计的初衷，是为了对各级行政机关依法行政的现状作出客观、公正地评价，从而全面加快法治政府建设的步伐。依法行政考核指标把法治政府的大量工作要求，转化为易判别、可操作的具体标准，引导各级行政机关朝着正确的方向前进，考核只是工作的手段，而绝非目的。通过测评看到自身的不足和差距，主动进行整改和完善，引导鞭策行政机关不断改进自身工作，达到以评促建、以评助改的效果。

4.2.1.2 指标的专业性

“对政府职能、行政规制必须客观对待，并且，在立法层次、执法层次和司法审查层次，必须有不同的标准”。[8]因为本文仅针对区县政府的依法行政考核工作进行研究，所以，这里仅对执法层面进行描述。“在执法层面，应该从适用法律规范来解决实际问题的视角来运用行政权，区分行政规制权力和行政给付权力，羁束性权力和裁量性权力，合法行使相应的权力，并充分裁量，合理裁量，及时裁量”。[8]这体现了考核指标设计的专业化趋势，这就要求我们对林林总总的指标进行区分和筛选，理清其相互之间的差异，找到它们之间的内在关联，遴选出具有代表性，对建设法治政府至关重要的指标，最终在经过有序排列组合之后形成有机统一的整体。

4.2.1.3 指标的动态性

考核指标体系并非固定不变，它是随着工作的推进而不断调整、不断充实的动态考核机制。在确立了全面系统的制度体系和指标体系、评分标准的基础上，建立与当年依法行政工作重点相适应的动态调整机制，使考核制度的稳定性与考核指标的灵活性相结合，最大限度地客观、全面反映当年被考核单位推进依法行政工作的完成情况。依法行政考核指标体系，是一个在实践中不断充实、完善，开放的指标体系。在指标初定时，难免受到意识与方法上的局限，出现指标的检测功能不强等不完善的地方，但在执行过程中，一旦发现现有指标背离了指标设计的初衷，需要结合工作实际及时对依法行政考核指标作出调整，否则就会使得依法行政考核指标陷于尴尬境地，自然也就无法发挥依法行政考核指标对政府行政的制度保障作用。

4.2.1.4 指标的程序性

“目前，我国行政法体系最大的缺陷就是统一的《行政程序法》缺位。没有行政程序法规范整个政府的行为，法治政府的目标就不可能实现”。[9]影响依法行政开展的问题是多方面的，其中最重要的问题恐怕还是保障行政行为平稳、有效运行的行政程序的缺乏。行政机关大量的行政行为（如行政收费、行政征收、行政裁决、行政确认、行政给付、行政奖励等）因缺乏严格的程序规范，从而给某些行政人员留下了寻私、滥权的空间。因此，应将各项程序性规定转化为考核指标，对行政机关是否公开其活动的依据、过程以及结果；作出行政行为是否说明理由，并告知相对人权利；作出影响相对人权益的行为，是否充分听取相对人的意见；特别是作出对相对人不利的行为时，是否听取了他们的陈述和申辩；行政公务人员履行职责，与行政相对人存在利害关系时，是否回避等问题进行考核。

4.2.2 依法行政考核指标的分类

在区县政府层面，依法行政考核指标体系，可以根据不同标准进行不同的分类，如根据考核对象不同，分为行政执法类考核指标与街道办事处类考核指标；根据考核期限不同，分为日常考核指标与年终考核指标；根据考核指标性质的不同，分为制度建设等基础性指标与制度执行等效果性指标。

4.2.2.1行政执法类考核指标与街道办事处类考核指标

考核对象首先应具备行政主体资格，即能以自己的名义独立行使职权并对外承担法律责任。行政执法部门与街道办事处都直接与行政相对人打交道、行政行为与群众利益直接相关。划分两者的区别主要在于是否具备执法权，不同性质、不同类别的考核对象应适用于不同的考核指标。对于执法部门考核指标侧重于对推行行政执法责任制，规范执法行为的考查，而对于街道办事处则侧重于对防范和化解社会矛盾等问题的考核。

4.2.2.2 日常考核指标与年终考核指标

日常考核指标是对行政机关日常履行岗位职责和完成任务情况进行的考察和数据收集，确保相关部门按时按质完成相应工作，离开了行政机关日常行政的各类具体信息，也就无法对政府的行政行为，依照依法行政考核指标给予具体明确的考量与测评。年终考核指标主要针对工作周期较长，在短时间内无法完成的工作进行设计。如：法律法规的贯彻实施工作，对其宣传培训的形式、人数、相关材料的发放等数据均可以在日常完成收集，但对于现有工作模式的转换，执法依据的完善等事项则有赖于相关配套制度的颁布施行，以及对执法部门在运用条文中暴露出的问题进行分析、汇总，这些内容则很难在短时间内完成。区分日常考核指标与年终考核指标的目的，在于将能够量化的考核内容尽可能在平时完成数据的收集，防止年终一次性指标收集所带来的偏差。

4.2.2.3 制度建设等基础性指标与制度执行等效果性指标

如前所述，目前依法行政考核主要涉及国务院《意见》确定的七个方面的内容，其中提高行政机关工作人员依法行政的意识和能力等内容侧重于领导体制和工作机制的建立，主要包括本机关主要负责人，是否为推进依法行政工作的第一责任人，本部分是否起草了年度推进依法行政实施方案及其任务分解书等。这些内容多为推进依法行政的基础性工作，以制度建立等书面材料为主，考核指标变动性较小。而对坚持依法科学民主决策、严格规范公正文明执法等内容，除决策程序、执法程序本身因不断规范，每年都有新要求外，其考核指标主要侧重于对决策、执法制度执行，取得效果的考查。尤其在现阶段，各项制度纷纷建立，而制度的生命在于执行，考核应强调各项制度的运转，提高贯彻落实各项制度的执行力。

4.2.3 依法行政考核指标的操作

在运用依法行政考核指标构建法治政府的过程中，必须注意的一个问题是不能将依法行政考核指标机械化、绝对化。依法行政考核指标是法律规范具体化的产物，是为了解决法律的可操作性而科学设定的一系列可量化的指标，量化后的指标不能与相关依据直接等同起来。因此，运用依法行政考核指标，不能完全脱离行政法的基本理论、基本原则。依法行政考核指标的施行需要接受一般行政法治原则的指导，需要参照行政法律法规，要在严格遵守依法行政考核指标的基础上，保持适当的依法行政考核指标的弹性。

4.2.3.1 数据收集

收集整理与测评相关的材料数据，是顺利进行法治政府评估的重要前提，能不能收集整理出真实有效的材料，直接关系到法治政府评价结果的可信度，同时收集整理的材料也是法治政府评估最重要的参考依据。考核数据主要来源于各个单位的存档记录以及相关部门的统计，根据其权威性和可信度的不同，有些数据和材料可以直接作为测评的支撑材料，有些需要经过分析和研究后，转换为考核指标。不可否认，与经济现象等其他社会现象相比，对法治建设进行定量分析要更为复杂，数据获得也十分困难。这一方面要求我们能够通过深入研究，真正理解和掌握法治与法治政府的内在要求及其运作规律，把对法治政府建设的定量分析建立在科学基础之上；另一方面要求充分收集和积累法治政府建设的数据，必要时由专门机构负责调查、收集和分析。[10]

因此，我们应畅通数据采集或供给渠道，对由专门机构负责调查、收集、整理、保存的数据实施数据共享。必须强调的是，长期以来，在我国的行政实践中，存在较为严重的形式主义倾向。如果依法行政考核指标的基础数据的收集与整理受到这种不良倾向的影响，势必影响到依法行政考核结果的真实性，从而使依法行政考核指标的合法性基础从根本上受到动摇。因此必须确保信息收集的真实、准确。

4.2.3.2 现场调查

依法行政考核是开放式的考核，要吸收社会大众参与到测评当中来，而不能闭门造车，对着一大堆的数据材料仓促盲目地得出评估结果。现场实地调查，可以深刻认识到当地或该部门依法行政的真实水平，发现客观存在的问题，防止造假行为，避免出现考核分数高，但当地的人民群众怨声载道的尴尬局面，从而降低了法治政府评价指标体系的权威性和可信度。在现场调查时，要扩大调查的范围，既要邀请有关专家参与论证，也要深入到基层，倾听当地群众的声音。问卷调查要具有代表性，要走访不同行业，选择倾听不同职业、年龄和文化程度人群对于依法行政的意见和建议。调查要坚持实事求是和客观中立的原则，排除不相关因素的干扰，要充分考虑民意，反映民情，表达民愿。

4.2.3.3 分析汇总

在科学、民主的考核评价中，考核结果取决于多方因素制约，最终在对相关数据的分析汇总中得出考核分数。从日常考核与集中考核中搜集、调取的数据材料首先由考核人员进行初步判断，对于还没有收集到的材料继续进行信息补充，对已经收集整理好的材料进行整理分类，重点核实相关数据信息的真实性、准确性。对分类整理好的数据进行录入，合理确定权重和分值，既包括每一个大项在整个评估体系当中的分值，也具体到每一个小指标所对应的分值。根据相关证明材料，评估其是否符合该指标的要求及程度，并进而划分每个指标所对应的等级档次，在这个标准下酌情给出相应的分值。

4.3 依法行政考核档案的推行

依法行政考核取得实效的关键在于推行考核指标进行量化评价的同时，对于不适宜用考核指标进行量化评估的工作进行日常考核。许多制约工作发展的难点、重点问题总是在实际工作中暴露出来，离开了行政机关日常行政的各类具体信息，也就无法对政府的行政行为依照依法行政考核指标给予具体明确的考量与测评。特别是行政执法人员依法行政的能力和水平也总是结合实际案例才能评判，为此，应该推行依法行政档案制度，对考核所需的数据进行日常采集，确保被考核单位在相应的时间节点完成对应的工作，收集的信息涉及各级政府机关依法行政的成绩与缺点、教训与经验，各级各类行政公务人员依法行政的实际状况，行政相对人对政府机关和行政公务人员依法行政的期望与要求等。

对依法行政工作中难以量化或通过考核指标进行考核效果不理想的工作进行甄别，通过对其分析，查找原因，找出对策，突破因考核指标不断改良而渐渐形成的设计瓶颈，从而扭转仅凭考核指标直接决定考核结果的工作模式。同时，只有借助执法监督的日常考核，才能提高考核评议的专业化水平。以行政执法为例，行政执法涵盖行政许可、确认、处罚、强制、给付等各种行政行为，是行政机关履行法定职责的主要途径和方式，也是当前法治政府建设的最重要环节之一。

随着我国法律体系的形成，法律、法规、规章的实施问题越来越突出，而大量的法律、行政法规、地方性法规和政府规章是由行政机关执行和监督执行的。对于行政执法领域的监督应该成为考核评议的重点。目前，较为通行的做法是由政府法制机构具体组织实施考核评议工作，对行政执法进行指导和监督本是政府法制机构的工作职责，区县政府都设有执法监督队，在执法监督过程中进行日常考核数据的采集是其履行应有的职责。但是，与各个执法部门相比，目前的执法监督鲜有全程参与执法的事中监督，而多以案卷评查、重大处罚备案等方式进行事后监督。要想发现推进依法行政中的问题，尤其是执法领域的深层次问题，使日常考核发挥实效，应进一步增强监督工作的专业化水平，监督人员首先要熟知某一执法领域的执法事项，操作规程等。由于执法部门间执法事项的差异很大，以北京市东城区为例：在全部36个执法主体中，执法事项最多的工商分局1284项，执法事项最少的保密局两2项，没有行政许可的5家，没有行政处罚的2家，在这一点上，在增强执法监督的力量的同时，更应合理进行人员配备。

5 结语

推行依法行政考核评议，对行政机关在履行职责过程中，是否遵循法治规范与法治精神行使权力；使违法、不当行为受到追究，行政权力受到约束。妥善维护公共利益是法治政府建设进入新阶段所必然出现的产物，让考核评议真正发挥实效是政府法制机构不可推卸的责任。

在法治政府的宏伟蓝图已经逐步显现，时代已不可逆转地跨入法制社会的今天，通过积极推行考核评价制度，发现制约和影响某一地区依法行政工作的主要问题、薄弱环节及其根源所在，已经成为法治政府建设中的关键环节，随着这一制度实效性的发挥，行政机关更应严格遵循法治精神。诚如杨建顺所说“现代行政法的价值体现在以权力制约权力，以权利抗衡权力，以权利的深度、广度来抗衡权力的力度、强度”。[11]

参考文献：

[1] 质疑余杭“法治指数”—我们不需要“法治大跃进”[EB/OL].[2012-09-25].http：//www.nfdaily.cn/opinion/opinionlist/content/2008-06/19/content_4441187.htm.

[2]对制度决定论的质疑[EB/OL]. [2012-09-25]http：//news.ifeng.com/opinion/200807/0725_23_675411.shtml.

[3] 杨建顺.论政府职能转变的目标及其制度支撑[J].中国法学，2006（6）.

[4] 杨建顺.论基层政府法治建设的定位及其发展方向[J].南阳师范学院学报，2005（11）.

[5] 马怀德.法治GDP，新政绩观的指标体系[N].法制日报，2007-11-22.

[6]袁曙宏.构建中国法治政府指标体系[J].中国法律，2007（1）.

[7] 袁曙宏.构建中国法治政府指标体系[J].中国法律，2007（1）.

[8] 杨建顺.行政规制与权利保障[M].北京：中国人民大学出版社，2007：3.

[9] 姜明安.解决依法行政现存的问题和障碍须“对症下药”[J].人民论坛，2011（29）.

[10] 袁曙宏.构建中国法治政府指标体系[J].中国法律，2007（1）.

[11] 杨建顺.行政规制与权利保障[M].北京：民大学出版社，2007：158.

[作者简介]王宇（1982— ），男，北京市东城区人民政府法制办公室行政执法监督队队长（正科），中国人民大学法学硕士。